中国的户籍制度从现存史料看，至迟在战国时已经建立。秦献公十年(前375年)，“为户籍相伍”。秦孝公时户籍制度更渐完备，那时户籍上已注明一家人的姓名和口数，生者填上姓名，死时删去，这样的制度在《商君书》中的《去强》、《境内》等篇中已有反映。秦王政十六年(前231年)，又命令男子不论是否成丁，一律登记年龄，补充了旧有的户籍制度。在现今发掘到的云梦秦简《法律答问》中人们还发现，当时人户迁居，应请求地方官吏“更籍”，地方官吏必须准确掌握所辖行政区域的户口，如果出现差错，则以律论罪。可见国家对户籍的管理相当严格，而且秦中央政府藏有全国户籍。秦亡，刘邦攻入咸阳，萧何急进丞相府收取图籍，其中就包括户籍。

户籍在汉代又称“名数”。汉代政府非常重视户口数，它是当时政府制土处民、征收贡赋、制造器物、规定禄食、兴发力役、组织军旅的基本根据。因此，十分重视用以登记户口的户籍，并制定了有关政策，以保证户籍制度的推行。同时沿袭战国以来所实行的户口调查登记法。一般每年由地方官吏负责登记验查户口，叫做“案户比民”，简称“案比”。案比的时间规定在八月，汉初采用秦历，以十月为岁首，八月案比，九月造册，适值岁末结束。这个时节也是一年的耕作完成的时候。案比时民户每人必须亲自到场，即使年迈体弱者，也必须亲自到县廷接受主吏验视，可见汉代案比之严格。在案比的基础上编造的户籍内容包括每户男女人口、姓名、年龄、籍贯、身分、相貌、财富情况等。汉代地方政权县、道有户曹，主管户口簿籍的编造。岁终，县、道向所属的郡国申报这一年的户籍详情，郡国又向中央申报本郡国的情况。在中央，丞相或三公之下也设户曹的职官，专司全国的户籍管理。申报的项目有本县、郡户籍民数、垦田数量、钱谷入出、“盗贼”多少等，户籍是其中很重要的一项内容。国家为了控制最高数额的民数，规定每人必须着名户籍，并以法律作为约束，防止人户脱籍。但在现实生活中，大约汉初至文景时户籍之律执行尚可，到了汉武帝晚年，失籍逃籍的人比比皆是。据记载，汉武帝元封四年(前107年)，关东流民200万口，没有户籍的多达40万口，而且当时土地兼并日渐激烈，地主豪强不仅自己逃避户籍，还荫庇佃户隐脱户籍，因此登记入籍的人户日少。到了宣、元至哀、平时期，估计户籍登记已大致恢复。所以史料记载汉平帝元始二年(2年)全国户数有12233000余户，口数59594000余人，这个数据较接近实际。到了东汉，户籍脱籍的情况日益严重，成为一大社会问题，明、章、和、安、顺各位帝王曾屡屡发布诏书，令脱漏户籍的流民及其他人入户着籍。这说明，汉代的户籍制度越到后来越废弛，由此也可推断，东汉郡国民数，史书记载的当与实际情况背离很大。

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