在中国历史上，整个宋代几乎一直处于强邻压境的战争状态。边境置以重兵的结果，是数量巨大的给养供应，给国家财政造成极大的压力。当时，交通工具不发达，要向边疆地区运输粮草给那么多的防守部队相当困难。商品经济的发展，内外贸易的频繁，又使得铜钱短缺，供不应求，致使陕西、河东一带不得不杂用铁钱。每年专门派人将铜、铁钱从京师运往各边疆州军，是一件劳民伤财的事。另外，宋代政府因为实行盐、茶等的专卖制度，这些物品堆积似山地被各地官府掌握着。此外，还有市舶司从外国来华贸易的商船中抽解来的舶来品，如香药、犀角、象牙之类的东西，亦充盈府库。在这种情况之下，宋代当局采取了 一种以有余补不足的政策，即利用商人作中介，让他们运输粮草给养前往边防部队处，官方开出 一张票券作为依据，商贾可以拿了这张有价证券，去指定的地方取盐、茶、香药、犀角等物品，要铜钱的也可至京师换领铜钱。由于盐的产销是宋代社会经济生活的一个极其重要的组成部分，有一套相当严格的盐政制度，又是消费运贩之大宗，因此，当时就把这种政策统称为钞盐制度。由官方开出的票券称为 “交引”，“交引”上对所取的物品是注明的，专门取盐的便称作 “盐交引”。

商贾代表朝廷运送粮草货物给边境部队，朝廷按商贾输送的东西品种、路程的远近等进行估价，给予凭证，在别处折合盐、钱或其他物品偿还给他，这种制度始于宋太宗雍熙二年(985年)，至宋仁宗庆历八年(1048年)，兵部员外郎范祥正式完善了这一制度。范祥为革除商贾对输送物品的虚估及与执掌官吏之间的舞弊行为，把商贾为沿边州军输送粮草等实物改为交纳实钱，每六贯得解盐席(相当于116斤半)，当地官府再用现钱购买军队所需要的粮草和其他必需品。这是交引盐制的延续和发展，实际上也是盐的间接的官专卖制。它与原来官直接专卖不同之处在于，以前的官卖利归地方，“天下盐利皆归县官”，经过商人的专卖则利归中央。商人要赚钱赢利，盐的运销扩大，则盐利更由地方向中央集中。至宋徽宗崇宁元年(1102年)以后，蔡京改钞法，钞盐制的功能又有改变，从以前 主要为应付边疆地区军事给养性质，更进 一步向主要为增加国家财政收入转变。盐钞推行的地区，重点在东南一带，而边戍军国之需，及至宫闱百司的日常消费开支，得益于盐利的甚多。

宋室南渡后更仰赖于钞盐之制，将钞盐钱供给国用，在风雨飘摇中支持半壁江山达一个半世纪之久。不过事情的另一方面则是，蔡京“欲囊括四方之钱实中都，以夸富强而固恩宠”，推广钞法于东南六路，取消官卖，地方上失去盐息，而上供仍不豁免，结果促使地方官吏加紧对百姓的榨取。州县官以卖盐多寡作考绩标准，提举盐事官苛督严责，认销的民户真是苦不堪言。钞法屡更，花样百出，不但盐民受盘剥，而且商人所得的盐钞经常成为废纸。“朝为豪商，夕侪流丐”，“家财荡尽，赴水自缢，客死异乡，孤儿寡妇，号泣吁天者，不知其几千万人”，造成了宋代社会极其严重的阶级矛盾。

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