明朝末年，蒙古族以大漠为中心，分为漠南、漠北和漠西三大部分，各据一方。清朝开创者努尔哈赤及其继承者，对剽悍的蒙古族采取了 “顺者以德服，逆者以兵临”的恩威并举的方针。从清太宗皇太极起到乾隆帝弘历止，游牧于漠南、漠北和漠西的蒙古族有数百万人先后归属于清朝。清政府把管辖蒙古、争取各部上层人物、建立牢固的满蒙贵族联盟确定为基本国策之一。为此，清政府专门设立了理藩院来管理蒙古以及西藏、新疆事务，确立了不少的制度和规定，以维护满族与蒙古族的关系。这些制度归纳起来，主要有建立盟旗，封授爵职，联姻婚娶，朝贡互市和利用黄教等。其中最重要的就是在蒙古族地区实行盟旗制度。

清代的蒙古族，有“八旗蒙古”、“内属蒙古”和“外藩蒙古”之分。在清开国过程中，一部分蒙古部众较早归附，隶满洲八旗之内。随着归附者越来越多，皇太极就将这些蒙古部众单独编制，按满洲旗号分为正黄、镶黄、正红、镶红、正白、镶白、正蓝、镶蓝八旗。这就是“八旗蒙古”。这样，蒙古八旗成为满族共同体的一部分。清军入关统一全国，蒙古八旗与满洲八旗一起立下战功。所以康熙帝的谕旨多次提到祖宗业绩的形成与蒙古休戚相关。事实上八旗蒙古为创立和巩固大清王朝作出了重要贡献。“内属蒙古”，是指清建国后陆续归附和被征服的蒙古。“内属蒙古”编设旗、佐，设官总管，一般称总管旗、内属旗或游牧旗。这类旗隶属内务府管辖，是清皇室的直属领地。“外藩蒙古”，包括漠南蒙古、漠北蒙古和漠西蒙古。清政府为了加强中央集权，吸取历史上中央政权统治北方民族的经验教训，对“外藩蒙古”采取“分而治之”的政策，在其原有的基础上改编建立扎萨克旗，旗之上设盟，这就形成清代治理外藩蒙古的“盟旗制度”。

从清太宗皇太极开始到乾隆年间为止，经过一个半世纪，“外藩蒙古”一共编为18盟、201旗。盟旗制度是在原有蒙古各部的基础上建立的。旗，本来是蒙古族中一种军事组织形式，后来成为蒙古贵族的政权组织。清朝利用“旗”这种形式，一方面作为清朝赏赐给蒙古贵族的领地，另一方面又是清朝政府在蒙古地区设置的相当于县级的行政区域单位，直接为清朝统治蒙古族服务。清政府从蒙古王公等上层贵族中指定人员任旗长(扎萨克)，给以上地、牧丁、爵位、俸禄，仍然将他们安置在原来的牧区。旗下基层组织为佐，凡18至60岁者都要编入册内。每150人为一佐。平时三分之一牧民服役，三分之二牧民生产。各旗旗长的政治权利世袭。旗与旗之间不相统属，甚至禁止交往。旗之上设盟，盟有盟长、副盟长。他们不能直接管理旗内事务。盟与旗之间无统率大权。军政大事一律由清朝中央政府裁决。盟长只须按清政府的规定定期在固定的地点召集会盟。会盟时，必须由清政府理藩院派官员检阅。清政府在蒙古地区实行的这种盟旗制度，目的是将蒙古族加以分散编制，使他们服从清朝中央政府的统治。盟旗制度实行的结果，一方面加强了清政府对蒙古地区的统治，巩固了边疆地区，也减少了蒙古各部间的矛盾和斗争;另一方面则限制了蒙古族自身的发展，使蒙古各部成为若干互不统率的单位，并直接受清朝政府的严格控制，使蒙古各部难以形成一个政治整体。

蒙古地区盟旗制度的建立，是清朝政府在政治上的一大改革，它较之历史上某些强大的中原王朝对各民族地区实行的羁縻政策有很大的不同。在民族地区建立的羁縻州县或土府州县，表面上隶属于中央王朝，实际上是委派当地民族头领统治，并没有改变它们原有的政权机构、组织形式和政治制度，中央王朝对其内部事务不加干预，实际上保留着原有民族政权独立或半独立的状况。清政府实行的盟旗制度，是中央派官员到民族地区进行管理，建立直属于清政府的各级行政组织，使蒙古地区原有的民族政权组织形式和行政制度不再存在，完全纳入了清政府政治体制之内，从而把北方民族地区和清政府进一步联成一体，巩固了中国北部和西北部的边防，也使蒙古族人民在一定程度上得到安居，生产得以发展。同时使边疆各民族也进一步联成一体，加强了各民族间密切的经济联系，形成更加牢固的统一整体，为中国多民族国家的最后形成，为中国疆域的最后奠定，各民族经济的共同发展，创造了良好的条件。

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