自秦始皇统一中国，在全国推行以郡统县的两级地方行政制度——郡县制以来，历代中原王朝基本上都继承并不断加强这种郡县制，来实现中央王朝对地方的统治。隋朝以后，一般以州统县，称州县制。郡县或州县官员由中央王朝任命和监察，对中央王朝负责，要呈报版籍，承担贡赋，诸事都有定例。这是从秦汉以来各中原王朝统治天下的定制。但在边疆地区，由于鞭长莫及，一般只要求各族首领表示臣服，就可保留他们原有的统治方式与名义。这是初具雏形的羁縻制。唐朝在统一各边疆地区后，开始将州县制向边疆各族首领所辖领地扩展，在名义上建立类似内地的州或县。但由于实际上仍实行间接统治，只是略加约束，所以称为羁縻州县。羁縻州县的设置，最初是在唐高祖时期，在今四川、云南和贵州境内设置了为数不多的这类州县，但当时可能还没有将这些州县与普通州县区别开来。直到唐太宗时由于大量设置，才定制为 “羁縻州县”，用以区别普通州县。从此普通州相对于羁縻州而言，就被称为 “正州”。唐代就是依靠州县之制与羁縻之制并行的统治方式，来治理一个幅员辽阔的统一的多民族国家。

羁縻州县一般设在周边少数民族聚居地区，包含羁縻都护府、都督府、州、县四级，习惯上总称羁縻州县，也称羁縻府州、羁縻州，又称蕃州。其特点之一是，羁縻州县的四级官员都护、都督、刺史、县令，是由当地民族部落首领担任的，职位世袭。羁縻州县的设置反映了唐代“以夷治夷”的羁縻政策。所谓羁縻，是笼络少数民族使之不生异心之意。羁縻府州县的辖境一般就是原来部落、部落联盟或国的领域，部落首领保持其原有的称号与权力，并自理内部事务，“都督”、“刺史” 等官职只是唐朝所授予的一个称号。由于部落首领通常是世袭的，所以首领官衔都督、刺史也是世袭的。如果遇到部落首领的更代不是世袭而是篡位，唐朝一般按照 “成者为王” 的原则承认篡位成功者的首领地位，让他接替都督、刺史的职位。事实上，大多数羁縻州县只是名义上的行政区域，它不像普通州县那样向唐中央王朝呈报版籍，也不承担一定的贡赋。只有少数羁縻州县版籍要上报中央户部，也有少数羁縻州县须纳赋税，但远比正州要轻，也不一定有定额。当然，羁縻州县普遍对唐天子有所贡献，但这种临时性的贡献与正州向户部交纳的定额赋税，其性质是不同的。由此可见，羁縻州县是周边少数民族的自治区，只要在名义上归附中央王朝，同意成为大唐王朝版图中的一个组成部分，就可以照旧在其内部自主治理，自行其事。由于周边各地区不同，各部族不同，又各因时因势而变，所以羁縻州县的具体情况相当复杂，建置的盛衰也因时而异。总的说来唐分天下为十道，其中九道都设过羁縻州县，只有淮南道未设。总计唐代设羁縻府、州、县856个。羁縻州县制是由唐朝首创的新型统治制度。在当时历史条件下，唐朝以郡县之制和羁縻之制并行治理中国广大少数民族地区，缓和了民族矛盾，保持了地方稳定，有利于多民族中央集权国家力量的增强和全国大一统局面的相对安定，同时也有利于各民族地区的生产发展和文化进步。后来的宋代在部分边疆地区也因袭了这种措施，主要是对南方各族的统治，基本上承袭了唐代的羁縻制度，并根据具体情况，作了适当的调整。宋对直接统治的民族地区，建立普通州县，收取赋税，征发劳役，摊派各种科配。对一时难以直接统治的民族地区，则建立羁縻州、县、峒，进行间接统治。通过树立酋长首领为土官，形成羁縻土官制，达到“以夷制夷”(或“以蛮制蛮”)的目的。明代设置有羁縻卫所，授予归附的边疆各族首领为都督、都指挥、千户、百户、镇抚等职。这些羁縻州县、羁縻卫所的建立，加强了中原与边疆地方的关系。

屯田文书

这份吐鲁番出土的西州都督府文书是唐朝羁縻制的历史见证。

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