虽然官吏是随着国家的出现而设置的，但在原始社会末期，社会组织的日益复杂已经使一些部落感到有设官进行管理的必要。见于史料记载的，有后、伯、元首、百揆等部落及部落联盟首领，有负责水利及工程制造的共工，有掌火事的火师，管农艺的农师，掌诉讼的士，擅长音乐的乐正，能沟通天地鬼神与天下百姓的众巫师，以及负有咨询议论职责的四邻、四辅等。与后世历代的官吏相比，这些早期的官吏还很零散，往往因人因事而设，构不成一个完整的系统，但它对日后的夏商王朝仍有不小的影响。

夏代建立后，一个明显的变化就是围绕着夏王，中央官吏的设置明显增多及初步地组织化。除了那些备以顾问咨询的三老五更、四辅四岳之外，另设六卿以统管内外政务，其中司空为六卿之首，总领百官，司徒掌教化，后稷掌管农事，大理主刑狱，共工管营建工程，虞人、牧正掌山泽与畜牧。此外，还有专门负责历法与宗教祭祀的官员羲和、秩宗，主持日常行政事务的官员，如传授知识技巧的国老，征收贡赋的啬夫，管车马的车正，巡行宣布政令的遒人，主管饮食的庖正等。至于对地方的行政管理体制，大体上仍沿用各部落的旧制，没有多大的创新。

商代的中央官吏亦称内服官制，大体上分为五大部分： 一、辅佐政务官，即商王身边负责统率百官、总领朝政的官员。其中，地位最显赫的便是尹与保，着名的伊尹因协助汤灭夏有功，甚至得以数度代行国王的权力。宰与卿的地位稍低，但他们都是入则参与内廷决策，出则执掌外廷的大权，或者侍奉于商王身边，权势远在普通官吏之上。二、普通政务官吏，即中央政府的事务性官员。其中，有一些称为诸尹或多尹，具体负责耕种开垦、军事等活动;另有御事，地位略低于诸尹，一般都是受命外出处理各种事务。三、宗教官吏，即专职负责祭祀天地鬼神的官吏。巫是地位最高的一种，其下贞人主要负责沟通人神，解释上天对商王的种种训示，作册则收集、保存各种档案资料。巫以下的各种官吏都兼有制定礼仪、教授培养学生的任务。四、经济官员，即为商王及其官吏们提供各种必需的生活资料的官吏。主要有负责管理农业的臣和小臣，掌管牧业的牧正、牛臣，掌狩猎的犬官，掌渔业的司鱼，掌手工制造的司工等。五、军事官员。其中，师地位最高，亚是骑兵，射是弓箭手，卫则是守卫宫城与战略要地的将领。与以上这些内服相对的是外服官制，大约分为两大部分：一部分是由商王委派出去的官吏，称为侯、甸、男、卫等，他们既要镇守边疆，随商王出征，同时又要为商王服役纳贡，定期赴京朝觐祭祀等，其下面甚至还可能出现了邑这样的基层地方组织，设有族尹、里尹、邑人等官吏进行管理;另一部分则是向商王朝表示臣服的诸部落及其首领，称为方国或万邦，这些邦国对商王朝的臣服关系非常不稳定，时叛时附。商代的官吏设置虽然有些零乱，但大体上却区分了层次，并有内外服的区别，可见当时已经是按照某种理论化的模式来设官分职。

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