纠察考绩的官员监管制度

科举制与意识形态管理高度吻合，再加上旨在维护清明政治的台谏制度、巡视制度，以及重实绩、兴德政的官员考绩制度，这些制度有力地保障了皇族之外统治力量的清廉能干，使得中国几千年来基本能够做到政令通畅、社会稳定发展，从而成就了世界上少有的千年文明大国。下面就分别介绍台谏制度、巡视制度、考绩制度这三种中国古代官员监管制度。

英国阿克顿勋爵曾指出，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”中国古代在中央政府实施台谏制度，目的就是防止权力滥用。御史大夫、御史中丞、侍御史、殿中侍御史、监察御史等，因主要在御史台工作，所以被称为“台”官，是监督官吏的官员。谏议大夫、拾遗、补阙、司谏、正言等，因主要在谏院办公，所以被称为“谏”官，是劝谏君主的官员。宋朝以后，台谏趋向合一，两个系统的职权开始合并。此后，随着封建专制主义的发展，台谏制度中监察百官的职能凸显，目标在于保证百官勤政廉洁，一心一意为皇帝效劳，从而进一步强化了皇权。

“谏官”又称“谏臣”，是规谏君主过失之臣、劝谏天子过失之官。相传舜帝时，便有“纳言”一职。这种纳言之官，可直接向君主反映下情，是谏官的初始。春秋战国时，直接以“谏”命名官职，称为谏官。秦朝设置谏议大夫，负责“议论”之责。秦统一全国后，为确保大一统国家健康运行和长治久安，秦始皇对“治官之官”的御史职能建设更加重视，开始构建了比较完整的行政监督机构体系。按照秦朝官制，中央层面设立三公九卿，“三公”分别为丞相、太尉和御史大夫，其中御史大夫是副宰相，主要职责是监察百官。在地方层面，实行郡县制，并在每个郡设置监御史，主要职责是代表皇帝监察地方官吏。由此，秦产生了中央和地方两级监察体系，重点在中央层面，目的是用御史大夫的监察权来制约丞相的行政权，并且保证百官履职到位。

秦朝传到二世，因为皇权独裁专断、朝廷横征暴敛，百姓揭竿而起，王朝猝然崩亡。秦朝勃兴而速亡，给后世的统治者带来极大的震撼。所以，两汉时期很重视发挥谏官匡正君主是非、政策得失的作用。西汉延续三公制，御史大夫相当于副丞相位列其中，但是不再具有监察职责。到了汉朝末年，这个称呼直接变为大司空。另一方面，御史台职能逐渐独立化，作为其最高长官的御史中丞，独立执掌监察权。随着御史机构和人员的日益独立，它的监察权限和事务也日益丰富：一是纠察百官是否存在滥用职权、失职失责等行为；二是监察朝廷权威仪式是否受尊重被遵守；三是监察司法是否照章办事。西汉惠帝三年（公元前192年），专门性监察法规——《监御史九条》（又称《御史九法》）出台，在中国古代监察史上地位很重要。

到了唐朝，御史监察制度更为严密。它以御史台为最高监察机构，下设台院、殿院、察院，形成了“一台三院”的监察体制。依据《唐六典》，一台三院分工明确、协作有力。该法详细规定了御史台的员额、品级、权限及其与其他机关的关系。同时《唐律疏议》也是当时御史履行职责的主要法律依据。为保障监察御史外出巡察时有法可依，唐朝也制定了较为完善的巡视巡察法规，即《巡察六条》。

唐朝的谏官制度同样比较完备。由于完整的封驳制度和专职的谏官队伍的出现，谏官制度成为统治体系中的重要组成部分。唐朝有中书、门下、尚书三省，宰相由三省长官担任。谏官多在门下省和中书省。

宋朝沿袭唐朝制度，这一时期最大的特点就是“台谏合一”，即御史台与谏院功能走向整合。宋朝以前，台谏机构分属两个系统，从宋开始，谏院与御史台都掌握了监察权，谏官可以弹劾官吏，而台官也可以行使谏议之权。御史多由谏官兼任，谏官又往往分享御史的职权，谏官、台官渐渐不分，两者合称为“台谏”，这使得谏官专门针对皇帝的过失直言规劝并使其改正的作用削弱了。另外，谏官与宰相、谏院与政府的矛盾也日趋激烈。谏官本来是君权与相权之间的调节：皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官又谏诤皇帝。但谏官职权扩大，御史兼领谏职以后，就形成了谏院与政府之间的矛盾，谏官往往不是约束皇帝，而是监督宰相了，其主要任务及制度设置的初衷改变了。谏官对政府官员有监察权以后，就形成了台官、谏官共同纠察政府官员的局面，谏诤皇帝的事情没有人去做了，宰相也不再好借谏官之口向皇帝发表意见，谏官反而成了政府的掣肘。

明朝皇帝加强集权，废除丞相，御史台也退出了历史舞台，而由都察院代替其行使监察职权。“都”是首先、总揽的意思，都察院意味着是最高的监察机关。都察院之下设置各道监察御史（明朝时为十三道，清朝时为十五道），各道监察御史虽然官职不高，一般只有七品，但权力很大。

明朝废除丞相，将其权力一分为六，即按照吏、户、礼、兵、刑、工六部建制。相应地，设置吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中，成为独立于都察院之外的另一套监督体系，与都察院合称“科道并行”。这种交叉分工的监督体制，形成了一张横纵交错的权力监督网，有利于明清政府在官吏的选拔、任用、考核环节实施监督。

台谏制度不同于西方三权分立的权力制约体系，这种监察制度特色鲜明，源远流长，有深厚的历史积淀，是古代中国权力运行和治理体系的重要一环。无论是监察制度的设计，还是监察机构的完善，也不论是监察人员的任命，还是监察法制的创制，在当时都不同程度地发挥了制约权力、澄清吏治、减少腐败的功能。

中国古代官员监管制度中的另一种制度是巡视制度。巡视就是最高统治者——君王、皇帝，定期或临时派遣官员到地方全面检查，查看地方政府是否能够贯彻落实上级的指令，以求监察百官、反腐肃贪、察举非法和惩奸除恶等作用。巡视制度历代相沿，萌芽于尧舜禹时代，确立于秦汉，完备于隋唐宋，成熟和强化于元明清时期。

早在尧舜禹时代，自上而下的巡察就已经出现。最高统治者亲自巡狩巡视，以考察各地诸侯或部落的局势、政绩和农业生产情况等，督促地方官吏勤政守职，有利于维护部族间的秩序，加强对各地诸侯或部落的控制，促进中央和地方关系的稳定协调。但是，先秦的巡视没有成为一种常态的制度化行为。

秦汉时期，帝王巡视地方才成为常态。除了常态化巡视，还会临时派遣使臣到地方检查处理一些事务。这种巡视的目的性很强，派去的使者有的是清理冤狱、检查司法，有的是宣慰百姓、检查民政。汉武帝时，创设刺史制度，开始了中央监察官员用巡视的方法监察郡县的先例。汉武帝把全国分为十三部，每部设立刺史一名。作为专职监察官员，刺史监察郡守、国相、诸王不法行为，其巡视对象、范围和方式都有中央的明确系统规定，刺史制度成为古代巡视制度形成的主要标志之一。此外，汉朝还设立了督邮察县制度。郡级地方政府增设督邮一职，隶属郡守，掌管相关县域内的官吏监察。

至三国两晋时期，御史台逐渐独立于其他机构，而归皇帝直属，号称“天子耳目”，有监察四方事务的职责。到了南北朝时期，御史台则完全成为跃出百官之列、直接受命于皇帝的监察机构。隋朝沿袭御史台制度，派出监察御史代表皇帝出巡郡县、监察地方，以维护中央集权的统一性。隋朝还增设司隶、谒者二台，与御史台一起分理监察，进一步加强巡视制度。此外，隋朝还通过颁布监察法规《司隶六条》、制定《开皇律》等，建立起一套较为完备的巡视法规制度。

随着中央集权不断增强，唐朝初年，巡视制度有了较大发展。首先，中央御史台分设台院、殿院、察院三院。其中的察院即负责地方巡察。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确，法规完备，对中央和地方形成系统分察制度，为以后历朝所效仿。其次，为弥补御史台出巡不定期的不足，建立了“分道巡按”制度。“分道巡按”是中央对地方的一种经常性的巡回监察制度，担任巡按使的官员可以是监察御史，也可以是行政官员，他们代君主出巡，权力很大。安史之乱前后，唐朝的“分道巡按”系统逐渐被破坏，中央对地方的巡视监察体系朝着多元化和多层面化发展。为加强中央对地方的控制，唐朝只好开辟新的巡视途径，比如派出使郎官、转运使等察访巡视地方州县。

隋唐时期的巡视制度对后世有很强的示范作用。其中，以道作为中央巡视地方的基本单位，被宋元明清广泛持续沿用，转运使参与巡视制度为宋朝监司巡检制度的设立提供了借鉴，十道巡按、十五道巡按制度为明清时期巡按制度提供了模式。

宋朝对地方巡察的权力很大，出现了监察部门与权力部门合二为一的情况。很多监察部门，同时又是管理部门，所以其机构及人员也很多，如转运使、转运副使、转运判官与提点刑狱、提举常平等都有监察辖区官吏之责，这使得监察工作日趋专门化、专业化。比如曾任广东、湖南等地提点刑狱官的宋慈写出了《洗冤录》，开创“法医鉴定学”，被尊为世界法医学鼻祖。

元朝以后，巡视制度得以进一步强化。元世祖至元二十八年（1291年），改提刑按察司为肃政廉访司。根据规定，廉访使每年的主要工作就是巡视各地，他们可以对所属地区路、府、州、县的民事、钱谷、官吏奸弊等进行监察，考校官员政绩。当时，全国划分为22个监察区，除肃政廉访使常驻地方外，还在江南和陕西设“行御史台”，作为中央御史台的派出机构，以更好地维护中央权威、统治各道。

明清延续了唐宋以来中央对地方巡视系统多元化的趋势，其地方巡视监察体系更加严密。明清对地方的巡视大体分为三个独立系统：一是监察御史系统，包括专差、巡按御史两种；二是按察司系统，下设按察使；三是督抚系统，即总督和巡抚。

明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度，按当时十三省区划设十三道监察御史100多人，再从中选派巡按御史。因为代表皇帝巡视地方，所以巡按御史又叫“巡方御史”，俗称“八府巡按”。每当地方发生重大事件，皇帝就派较高级别的都御史带衔出巡，有时不仅行使监察权，也兼管行政、民政等事务，因此被称为“巡抚”。开始是临时性派遣，后来逐渐固定化。这是巡视制度日益强化和成熟的一个重要表现。此外，各省设立提刑按察司，简称“按察司”，主管一省的刑名、诉讼事务，同时也是中央监察机关在地方的分支机构，负责对所属地区及官员进行经常性的巡察。清朝继承了明朝制度，主要由监察御史和提刑按察使共同对地方进行巡视巡察。

西方也有巡视巡察制度，但是创制时间比较晚，且与古代中国的制度理念以及政治作用都有较大差异。中国古代巡视巡察制度，一方面是中央加强对地方及其官员的控制和监督的有效途径，对于保证大一统中央集权的政治清明极为重要；另一方面，还是帝王获取地方真实情况、进行决策的重要依据，成为中央决策系统中的一个重要组成部分。因此，它在中国古代政治生活中发挥着不可低估的作用，其中一些做法对于现代政治文明建设仍具有不少借鉴意义。

考绩制度是中国古代对官员的政绩进行考核的制度。中国古代“有官必有课”，“课”有盘查、考问的意思，指按照一定的标准和秩序，定期对官员进行考察考核，并依考核的结果分别定级、进行奖惩的制度，也叫考绩。

在中国古代的不同时期，关于考绩的称谓不尽相同，如考课、考核、考校、考功等。虽表述有差异，但其基本内容都包括考绩标准、考绩程序、奖惩办法几个方面。考绩制度作为中国古代一种经常性的制度，是随着国家形态逐步确立而产生和发展起来的。

根据史书记载，考绩制度最早产生于舜的时代。当时，每三年舜就会对各部落首领进行一次考核，三次考核之后决定赏罚升降，发现和重用贤明有为的官员，罢免昏庸无能的官员。

夏商周实行世卿世禄的制度，受血缘宗法政治的支配，国家实行亲贵合一的组织原则。夏商周三代，特别是周朝，诸侯林立，最高统治者采取“巡狩”与“朝觐”相结合的形式进行考绩。巡狩，是指天子出行，自上而下，视察邦国州郡；朝觐，是指诸侯定期向天子述职，自下而上，汇报自己的政绩。

春秋战国时期，官僚制度逐渐取代世卿世禄制度，如何评价及任免官吏呢？考绩结果是重要参考依据。当时最主要的考绩方法叫作“上计”。“计”是统计的簿册，“上计”就是将本辖区户口、垦田、赋税、库藏及发生盗贼和监狱在押犯人等情况的数字记录下来，汇编成册，君上和官吏各拿一份。每到年末，君上便对“计”册内容进行考核，根据考核的结果，优秀的升官，不合格的免职，甚至被收捕入狱。奖惩分明的考绩制度让官吏有较为明确的政绩目标，严格的惩罚也让某些庸官不敢再“混日子”。但春秋战国时考核官吏的具体标准和方法还不完善，也尚未产生专职的考核机构。

秦朝统一中国，为考绩制度的制定和推广创造了有利条件。一是确立了考绩的标准。秦朝制定了考核官吏的法律，具体规定官吏必须遵守“五善”和必须防止“五失”。二是完善了考绩的程序。当时完善和发展了上计制度，官吏的政绩由县上计于郡，再由郡上计于朝廷。除上计外，还有考课，即上级有关机构根据上计的政绩对下级官吏进行考核。考课和上计是同时进行、方向相反的两个流程。三是充实了考绩的内容。考绩涉及治理民众、审判案件、勉励农业生产、赈济救助贫困民众等，较以前更为全面，从而初步形成了从地方到中央的层层考核体系，每年各县长官按要求将辖区内户口增减、赋税多少、治安好坏、徭役征派等情况上报郡守和丞相，最后皇帝根据考核结果决定奖惩升降。

汉朝的官员考绩制度，基本上承袭了秦朝的办法，且在程序化、规范化等方面都有所发展。丞相考课制、郡国考课制、三公考课制，构成了当时考绩制度的主要框架。汉元帝时，《考课课吏法》正式颁发，成为中国古代官吏考绩制度确立的标志。

三国两晋南北朝，由于政治形势的变化和维护统治的需要，考核的对象逐步由地方官吏、郡县长官扩大到中央官吏，出现了专门负责考绩的机构，表现出考课权下移的趋势。

隋唐时期，考核制度有了很大发展，更加严密和完备。隋唐以前，对官吏的考绩一直混杂在普通的行政活动中。从某种意义上说，它只是自上而下的行政监督的派生性工作。隋朝开始，中央和地方官吏不论职位高低、出身门第都要经过考核，通过设立京官考和外官考、给事中和中书舍人，分别执行、监督对京城和地方官吏的考核。到了唐朝，出现了吏部考功司，这是最早的专门考绩机构，标志着官吏考绩机构专业化的开始。唐朝建立不久即着手制定了“考课之法”。考课法规定，吏部设置考功郎中一人、考功员外郎一人，负责对四品及以下京官进行考核。三品以上的京官、都督、刺史、节度使、观察使等的考绩，以上奏“功过状”的方式，由皇帝亲自审查复核。

唐朝考绩的基本内容是“四善”和“二十七最”。“四善”突出对“德”的要求。“二十七最”则是“才”的标准，就是把政治、经济、军事、司法和文化等官职分为二十七类，针对不同职位制定不同的考课标准。“四善”和“二十七最”的考核标准其实已经包含了德、勤、能、绩四个方面，堪称中国考绩制度史上最完备的考核办法。

唐朝的考课制度有三大主要特点：一是覆盖全面广泛，把中央和地方所有的官吏均纳入考绩范围；二是等级与标准清晰、明确、客观，便于操作执行；三是运转严密，既有专门的负责机构及人员，又有明确的流程与时限，相互之间可以制约、监督。

宋元时期，官吏考绩机构在制度设置和施行细则上更趋完备。当时考绩制度的一项重要内容是磨勘。因为考绩结果是官员升降的重要依据，为了防止申报不实，升降不当，考核结果须经吏部和各道观察使的复验。也就是说，凡是有功或有政绩者，要经过相关部门的考核，送交报批，才能得以升迁。后来逐渐形成文臣三年、武臣五年的磨勘制度。

明清统治者注重总结历代王朝兴衰成败的教训，十分重视官吏的考绩工作。明太祖朱元璋甚至将官吏所受的礼遇与其考核的政绩直接联系起来。《明史》中记载，当时举行宫廷宴会，考绩“上等”的官吏被赐入席，并有座位；考绩“中等”的官吏也可以参加宴会，但没有座位；而考绩“下等”的官吏则只能等在外面，直到宴会结束了才能离开。

明朝考核，在全面总结和借鉴历代考绩制度经验教训的基础上，制定了既简约又严明的考绩标准。它一方面贴近现实、删繁就简，使考核标准的操作性、可行性更强；另一方面因时而进，增加了一些新内容，如有“考满”和“考察”两种。考满，是在官员任职三年、六年、九年的阶段，通过考绩分成上、中、下三等并以此决定升降去留。考察，一般是六年一次，是对所有官员进行统一考核。

鉴于中国古代社会晚期官场逐渐腐化、吏治日趋松懈拖沓的情况，清朝在考绩制度中偏重于惩治腐败，如在考核标准上强调“四格八法”之制。四格包括：守、才、年、政；八法包括：贪、酷、不谨、浮躁、疲软、才力不及、年老、有疾。这个制度涵盖了官员为政的操守、才能及身体条件等方面，有针对性，可操作性强。同时，对不达标官员从查问到降级调用，再到革去官职，按照周密的程序、严厉的标准进行处置。

纵览中国古代的考绩制度，不难发现，注重实绩政绩、讲究德才兼备是奖惩升降官吏的基本原则。一代代考绩制度内含了中国古代的治理智慧，树立了良好的从政导向和为官准则，产生了一批德才兼备、为民办事的好官，在一定程度上限制了古代官僚的腐败堕落。

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