以色列的议会民主制度起源于英国委任统治时期的伊休夫^[1]自治机构。该机构是建国前巴勒斯坦犹太社团的政治领导机构，包括犹太民族议会和其执行机构犹太民族委员会，以及犹太复国主义组织在巴勒斯坦的犹太代办处，它们共同构成了一个强有力的多样化的雏形的民主政治制度。^[2]伊休夫自治机构是19世纪以来兴起的犹太复国主义运动的直接产物。1897年，第一次世界犹太人代表大会在瑞士巴塞尔召开，会议通过了犹太复国主义运动的关键性文件《巴塞尔纲领》。从此，长期深埋于犹太人心中的重归故里和复国的夙愿开始被付诸实践，一批又一批犹太人不断向巴勒斯坦移居，犹太人口在巴勒斯坦地区持续上升，并形成一系列犹太社团。1917年，英国发表《贝尔福宣言》，赞成在巴勒斯坦为犹太人建立一个“民族之家”，犹太复国主义运动因而被注入新的动力，进一步推动了犹太复国主义运动的迅猛发展。第一次世界大战结束后，国际联盟正式授权英国对巴勒斯坦实施委任统治。英国仿效奥斯曼时期的宗教社团制度颁布了巴勒斯坦法，规定：“在委任统治当局法律的制约下，任何宗教团体和行使司法权的组织在其内部事务上可享有自治权。”^[3]根据该法令，由巴勒斯坦犹太复国主义者选举产生的代表大会和民族委员会便成为犹太社团享有法人资格的政治机构，它们被授权管理宗教自治法庭，履行地方政府的各种职能，负责经济活动以及在自愿的基础上征税，等等。与此同时，为了协调犹太复国主义组织与委任统治当局以及巴勒斯坦犹太人与世界各地犹太人的关系，促进世界各地犹太人向巴勒斯坦的移入和开拓定居活动，1929年巴勒斯坦犹太代办处建立，成为伊休夫代表大会和民族委员会的平行组织。犹太代办处在对外联系、筹集资金、购买土地、安置移民、组织防卫促进犹太社会经济发展等方面起着重要作用。在英国委任统治期间，伊休夫自治机构主要通过民主方式动员巴勒斯坦各派力量，吸引世界各地的犹太人，积极有效地推动犹太复国主义事业。各党派、各组织都以比例代表制的方式选举代表，参与社团政治、经济、社会和文化自治。在伊休夫自治机构的创建和发展过程中采用多党派议会民主制，是由当时的历史条件和犹太复国主义力量的复杂性决定的。犹太复国主义兴起之后，在犹太人一批批地向巴勒斯坦移民的过程中出现了各种党派，如巴勒斯坦工人党、巴勒斯坦共产党、以色列正教党、精神中心党等，分别代表不同的犹太复国主义力量。同时，在巴勒斯坦犹太社团这个大家庭里，各党派的独立性都很强，多数党派拥有自己的经济企业、基布兹、学校、医院、工会、职业介绍所以及武装保卫组织，可以说每一个党派都是一个小社会。如何尽最大可能团结所有的犹太复国主义者，并获得他们的支持，是犹太复国主义事业能否取得成功的首要因素。此外，以色列诞生前的伊休夫并非拥有主权的政治实体，而是一个“国中之国”，完全建立在自愿的基础上，不具备任何强制力量。在振兴民族的斗争中，比例代表制的民主制度无疑是联合各党派力量，共创民族国家的最好途径，它有助于维护伊休夫各党派间的团结，充分调动其积极性，并对巴勒斯坦以外的犹太党派具有强烈的吸引力。^[4]

1947年联合国通过了将巴勒斯坦划分为一个犹太国和一个阿拉伯国的决议，即181号决议。随后，犹太人立刻展开建国的准备工作。伊休夫民族委员会和犹太代办处协商成立了全国委员会，同时又从中选出13名代表，组成以本-古里安为首的执行委员会，两机构代行临时议会和临时政府的职能。1948年5月14日以色列国宣告成立。刚刚诞生的新国家在应对突发战事的形势下，最大限度地继承了伊休夫自治机构的模式和传统，逐步确立了以西方社会为蓝本，以议会民主制、多党并存、三权分立为主要特征的现代政治体制。这一体制广泛吸纳了西方议会民主制所推崇的权力合法、权力制衡和权力公正等理念，同时也保留了古老犹太民族的一些独特文化元素。以色列实行的这种议会民主制也因此而被西方世界称之为中东“集权主义汪洋中的民主孤岛”。

以色列政治体制的基本结构由总统、议会、政府和司法四大部分组成。总统是以色列的国家元首，是超越任何党派与集团的国家意志的象征。总统在希伯来文中称“纳西”，沿用的是公元1—5世纪作为犹太社会最高的立法与司法机构——犹太元老院对“首领”的称谓，其目的是想表明以色列国家是古代犹太国家的延续。^[5]但以色列总统并不掌握国家实权，其职责多是荣誉性和礼仪性的。总统由议会成员提名，并经过议会以简单多数的投票选举产生。通常情况下，该职位多由德高望重、对国家有过突出贡献的政治活动家或科学家出任，其职责主要体现在以下方面：签署议会通过的条约和法律;根据外交部长的提议任命驻外使节，并授予委任状，接受外国使节的国书;责成大选中获胜的政党领袖组阁;根据有关部门推荐任命法官、检察长和以色列银行行长;应司法部长的请求赦免罪犯和减轻刑罚等。总统任期五年，可连任两届。^[6]如果总统因身体状况或不称职无法履行其职责，议会可以以3/4的多数票通过罢免总统职务的决议。总统职位空缺后，由议长担任临时总统，议会必须在45天内选出新总统。在以色列立法、行政和司法三权分立、相互制约的情况下，总统作为超越党派和集团的国家统一的象征，将这三种权力结合在一起。但由于总统的权力几乎都是礼仪性的，因而这种结合仅仅是表面上的，对以色列政治的作用极为有限，使“以色列政治制度中缺少一个能起稳定作用的潜在权势”^[7]。

以色列议会称为“克奈塞特”，在希伯来语中是“大集会”之意。它是国家的最高立法机构。与欧美国家的两院制国会不同，以色列实行典型的一院制议会。议会设立的120个席位则是依据2500年前的古代克奈塞特的犹太传统。议会在比例代表制的基础上，通过“普遍的、全国统一的、直接平等的和秘密的”投票方式产生，每届议会任期4年，也可提前解散，重新大选。以色列的议会选举制建立在多党制的基础上，任何政党、团体及个人，只要征集到2500名选民的签名支持，并交纳一笔保证金，即可参加竞选。如果能获得全部选票的1.5%^[8]，便能进入议会。议员享有不可侵犯权，旨在保证议员的自由和独立。议会中设有10个处理国家具体事务的常设委员会，即宪法、法律和司法委员会，教育和文化委员会，外交和国防委员会，财务委员会，经济委员会，议会委员会，内政与环保委员会，劳工和福利委员会，移民和安置委员会，国家管治委员会。各委员会有10—25名成员，分别从各党派议员中按比例选拔。

议会的基本职能是立法和监督政府。立法程序须经“三读”。“一读”是在议会对提交的议案进行一般性辩论，然后提交相关的议会常设委员会;“二读”是指在委员会中展开讨论并提出修改意见，再交回议会审议;“三读”是指议会的最后表决通过，如无特殊情况，议案只需简单多数即可通过。议案经“三读”后，由总统、总理和有关部长签署后生效。议会对政府的监督是指政府必须对议会负责，政府要得到议会的信任才能组阁和存在。具体表现在以下方面：一是新政府的基本政策和政府的组成情况，须经议会多数议员支持，才能正式通过;二是议会党派有权对政府提出不信任案，如不信任案在议会获得通过，政府就必须辞职;三是议会通过全体会议、议会常设委员会和国家检察长对政府实行监督，如对政府的年度预算，政府的工作进行质询、检查等。^[9]此外，议会还负责选举总统和听取总统宣誓。在实际操作中，由于以色列政治中强烈的政党官僚化色彩，议会的作用并不能充分有效地发挥。一般来讲，占据政府各部部长职位的都是进入议会的各党派领袖，内阁成员也多为各党的元老级人物，而政治生命完全依赖于所属党派的议员个人很难发挥其评议时政的作用。加之以色列建国以来，一直都是多党联合执政，议会中不存在两党制下作为议会监督主角的反对党。这种情况下，以色列的政治生活基本呈现出一种强政府弱议会的态势。^[10]

以色列政府是国家的行政机构。由于以色列是议会民主制国家，政府必须赢得议会的信任，接受议会的监督，并对议会负责。每届大选之后在议会中获取席位最多的党派领袖成为自然的总理人选，由总统授权其组成内阁。在以色列多党制、单一比例代表制的选举制度下，没有任何党派能在议会中获得绝对多数(61)的席位。为了凑够政府所需的多数席位，获胜的最大党团必须邀请其他党派共组联合政府。联合政府的组成往往要经过一个艰难的、讨价还价的过程，才能在相互妥协的基础上达成一致。政府的各部部长由参加联合政府的党派成员出任，总理仅对本党部长人选有决定权。新政府组成后，须得到议会的表决通过，才能正式宣告成立。政府任期4年，但议会可以通过不信任案提前解散政府。如果总理辞职或逝世，可由总理所属党团的第二号人物出任总理，领导过渡政府继续工作，直到下届议会大选产生新的政府。

政府在行政上拥有广泛的权力，可以代表国家采取任何行动，决定国家的内外政策，并执行法令。政府通过各部行使其权限，各部部长在对总理负责的前提下拥有很大的权力。政府在法律上也享有广泛的权限，它甚至可以控制和领导议会。政府有权决定议会的议事程序，按事情的轻重缓急向议会提交议事程序，通常情况下，议会就按此程序来安排工作。政府在立法方面的权力也不容忽视，在以色列的法律制定过程中，政府几乎独占了法律制定的创始权。13部基本法当中，除《基本法：议会》是由议会的法律委员会起草之外，其余都是由政府提交议会通过的。^[11]

以色列政府是一个权力较大但在运行过程中又十分脆弱的执行机构。其脆弱之处主要表现为联合政府常常因党派之间的矛盾和纷争而瓦解，政府更迭频繁。联合政府大多是矛盾重重的结合体，其内部错综复杂的意识形态和政见分歧使政府的执政效能受到很大削弱。任何一项政策的出台都会受到各方的牵制，组阁的大党为了维持内阁的稳定和“生存”，不得不顾及友党的利益和倾向，最终与之达成妥协。否则，联合政府随时会有倒台的危险。这种情形造成以色列的政策缺乏连续性和长远性，难以在重大问题的决策上有所突破。比例代表制和联合政府还使小党在某些政策方面获得了超出其自身政治实力的影响，如参加多届联合政府的全国宗教党对内阁的生死存亡有着同其实力不成比例的决策权。

为了扩大总理的职权，提高政府的稳定性和决策能力，以色列曾多次尝试改革选举制度。其中最重要的一次改革是在1996年的第14次议会选举中引入总理直选制，即总理由选民单独投票选举产生。然而，此次选举非但没有树立起一个团结、稳定、高效有力的新政府，反而产生了事与愿违的后果。新选举法使党派的数量大增，议会席位更加分散，政府决策更加困难。鉴于此，在2001年的选举中，新选举法被废止，恢复原有《选举法》中总理的产生办法。总理直选制的选举改革之所以会失败，在于它未能触动以色列政坛弊病的源头，即比例代表制和较低的议会“门槛”。历史上形成的单一比例代表制为最大限度地团结和动员各派力量参与建国的伟大使命提供了保证，并极大地发挥了民主精神，鼓舞了人民的参政意识。但是这一制度也为以色列政治带来了严重的负面影响，那就是众多小党充斥政坛，议席过于分散，无法造就一个强有力的团结高效的政府。

以色列的司法权属于法院，是独立于议会和政府之外的第三大权力部门。为保证司法独立公正，以色列法律规定法官不得参加政党，不能担任政府部长，也不能竞选议员。法官由总统根据9人公众提名委员会的提名加以任命，任期为终身制，70岁退休。以色列的法院由普通法院、宗教法院和专门法院三类组成。普通法院负责一般的民事和刑事诉讼，又分为地方法院、地区法院和最高法院三级。地方法院处理一般的民事和刑事犯罪。地区法院负责处理比较重大的民事和刑事案件以及地方法院上诉的案件。最高法院是最高一级的上诉法院，拥有最终上诉管辖权。^[12]另外，法院对政府有一定的监督和制约作用。任何公民都有权向法院控告政府，最高法院有权宣布政府的某项政策违法，政府对之必须服从。宗教法院审理与宗教有关的诉讼案和家庭婚姻事务，又分为犹太教法院、伊斯兰教法院和基督教法院。专门法院只负责审理劳资纠纷、青少年犯罪等特殊领域的诉讼。以色列的现行法律由三部分构成，即：英国委任统治时期在巴勒斯坦行使的法律，建国初在应急情况下颁布的部分法律和法令，一系列基本法。它们受奥斯曼法、英国的普通法、宗教法和以色列法的影响，构成了以色列法律发展的不同历史阶段。^[13]以色列法律总体上体现了西方资产阶级的法律观念和法律原则，确保法律面前人人平等，同时也反映了犹太国家的性质和特征，是两者之间的有机结合体。^[14]

然而，以色列至今尚未制定出一部完整的宪法，其主要原因在于，以色列建国初期议会内各党派在立国的基本原则、民主政治的主体特征、宗教与世俗的关系等一系列关键问题上分歧很大，难以形成共识。主张立即制宪的人认为：宪法是民主国家的基本标志，对以色列这样一个在特殊背景下仓促建立的国家来说更需要一部宪法，它不仅是教育国民的工具，而且是培养认同感、促进社会融合的推动力;反对制宪的人认为：一个国家的民主性并不取决于有无宪法，没有完整宪法的英国其民主性远远超过了一些有宪法的国家。以色列的《独立宣言》以及以后陆续颁布的法令实际上就是宪法的一部分。如果立即立宪，必然使以色列陷入一场“文化战争”之中，会激化以色列社会中存在的民族主义者与个人主义者之间、社会主义者与资本主义者之间以及宗教主义者与世俗主义者之间的矛盾，而这些矛盾必然会影响到新生的以色列国家的政治稳定。一些宗教派人士甚至强调：“《托拉》本身以及拉比们所给与的解释就是现成的以色列宪法，它具有神圣的起源，优越于一切世俗立法。”^[15]经过激烈辩论，以色列议会最终在1950年1月达成了一项妥协，通过了由议员伊扎尔·哈拉里提出的议案，即“哈拉里决议”。其内容是：“每一届议会责成宪法、法律和司法委员会起草国家宪法。宪法必须逐章写成，每一章本身就是一部独立的基本法。当委员会完成一章的内容之后要提交议会讨论通过。所有章节将组合起来构成国家的宪法。”^[16]以色列历届议会已陆续通过了10多项基本法，这些基本法是以色列法院和各相关部门执法的依据。

以色列的议会民主制为国家的发展提供了强有力的保障，同时它使以色列的现代化进程所承受的政治与社会压力远远小于相邻的伊斯兰国家。另一方面，由于以色列是一个民族、宗教和社会矛盾错综复杂的移民国家，以色列虽以西方政治体制为蓝本推进政治现代化，却能够根据本国的具体国情不断对其进行适当地改造或修正。特别是以色列注重运用行政方式来增强国家的约束力，同时又极力与传统势力寻求妥协，从而软化了政治现代化的阻力。^[17]

[1] “伊休夫”为希伯来语音译,意为占领和居住的地方,专指1948年以前在巴勒斯坦地区建立的具有自治性质的犹太社团组织。
[2] 王彤:《当代中东政治制度》,中国社会科学出版社2005年版,第560页。
[3] David　M.Zohar,　Political　Parties　in　Israel.　NewYork:Free Press 1973, p.11.　
[4] 雷钰:《以色列议会选举制度研究》,西北大学博士毕业论文,2004年,第40页。
[5] 张倩红:《以色列史》,人民出版社2008年版,第230页。
[6] 王彤:《当代中东政治制度》,中国社会科学出版社2005年版,第571页。
[7] [美]纳达夫·萨弗兰:《以色列的历史和概况》,北京人民出版社1973年版,第163页。
[8] 建国初以色列政府规定进入议会的最低限额是获得1%的选票,由于徘徊在议会边缘的小党过多,这一最低限额在第13届议会选举中提高到1.5%,第16届议会选举继而提高到2%。
[9] 王彤:《当代中东政治制度》,中国社会科学出版社2005年版,第572页。
[10] Charles　D.　Freilich,　“National　Security　Decision-Making　in　Israel:　Process,　Pathology,　and　Strength”,　The Middle　East　Journal,　Autumn　2006,　pp.635—663.
[11] 阎瑞松主编:《以色列政治》,西北大学出版社1995年版,第37页。
[12] 阎瑞松主编:《以色列政治》,西北大学出版社1995年版,第45页。
[13] Asher　Arian,　The　Second　Republic　Politics　in　Israel,　New Jersey:Chatham　House　Publishers,　　1998,　p.270.
[14] 王彤:《当代中东政治制度》,中国社会科学出版社2005年版,第574页。
[15] Asher　Arian,　The　Second　Republic:Politics　in　Isrqel,pp.226—267. 转引自张倩红《以色列史》,人民出版社2008年版,第234页。
[16] Geoffrey　Wigoder,　New　Encyclopedia　of　Zionism　and　Israel.Macmillan　Publishing　Company,1989,p.816.
[17]② 张倩红:《以色列史》,人民出版社2008年版,第240、237页。

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