独立前，英国殖民主义者在印度实行“分而治之”政策，使印度变成了一个支离破碎的国家，把印度人为地划分为英属印度和560个土邦，将不同语种的民族划在一个邦之中，又把同一语种的民族分割在几个邦之中等等。因而地方与地方之间，民族与民族之间矛盾异常尖锐。独立后，为确保国家统一，为现代化奠定一个良好基础，印度政府在处理民族、语言、土邦等问题上采取了一系列改革措施。1948—1950年，印度政府通过高价赎买和军事强制手段合并了土邦，统一了基层政权。1956年以后又实行新省邦制，基本上按语种分邦，到80年代中期已划为20多个邦，部分解决了中央与地方、民族和语言的矛盾。在国家结构上则实行了联邦制。目前，印度划分为28个邦和7个联邦领地，邦以下又设总共603个专区或县。联邦领地由中央政府直接管理，每个邦都有自己的议会和政府。

印度宪法明文规定，印度是一个联邦制共和制国家，联邦由各邦和中央直辖区(市)组成。印度宪法在第一条中就规定了印度实行联邦制国家结构，并详细规定了各邦的名称、领土，以及成立新邦、变更各邦面积、边界、名称的具体办法。然后分专篇详细规定了其政治体制，包括联邦的立法、行政、司法等机关之间的具体关系;印度各邦的立法、行政、司法机关的具体产生办法，各机关内部的机构设置、相应的权力、职责和具体的运行方式、运行程序等。针对印度复杂的社会结构，宪法还规定了除一般性建制邦以外的其他联邦组成单位的政权机构、相应权力及其运行方式和运行程序等。

根据印度宪法，印度总统是联邦共和国的国家元首，是国家的象征，但不是政府首脑(政府首脑是总理)，代表国家而不统治国家。各邦的政治体制与中央几乎完全一致，联邦中央和各邦有自己的立法机构、行政体系和财政经济权力，每个邦有一个以首席部长为首的部长会议。首席部长得到邦议会多数的支持，部长会议集体向邦议会负责。邦议会在普选基础上产生，一般任期五年。有些邦还有邦参议院，其议员一部分由邦长指定，另一部分由社会人士提名。参议院是一个永久性机构，每两年改选一部分议员。每个邦设一邦长，由总统直接任命，邦长既是联邦中央在地方的代表又是各邦的元首，但不是邦政府首脑(邦政府首脑是首席部长)，享有广泛的行政、立法和财政权，有权解散议会，也有权重新召开议会，提出咨文，在立法议会休会期间有权颁布命令。

印度宪法详细地规定了哪些是属于中央的权限，哪些是属于邦政府的权限，哪些是属于中央和邦政府共同的权限。根据宪法规定，印度各邦单独享有66项立法权，其中包括公共秩序、警察、地方自治、公共卫生、农业、林业、渔业、教育、地方工业、土地立法、土地建筑税、奢侈税等。宪法还规定了47项联邦与省邦共同享有的立法权，其中包括刑法、刑事诉讼法、婚姻法、财产转让、民事诉讼、契约、工会、劳工福利、劳资纠纷、经济计划和社会计划、报纸、物价管理、电力、印花税等。

特别需要指出的是，虽然印度选择实行了联邦制，但和典型的联邦制不同，印度联邦制结构形式还有某些单一制国家的特征，具有强烈的中央化倾向，比如实行单一的国籍、单一的司法体系、统一的宪法、统一的公务员体系，中央在改变邦界时的决定权;紧急状态下的单一制特征等，联邦政府对各邦政府有很大的控制权。因此，印度的联邦制实际上是“强中央的联邦制”、“半联邦制”、“带有单一制色彩的联邦制”。^[1]因此，带有单一制特征的联邦制是印度联邦制的主要特点。

印度这种带有单一制特征的联邦制在宪法中得到明确体现。首先，印度联邦只有一部宪法，与美国和瑞士等联邦制国家不同，各邦无权制定宪法，也无权提出修改宪法的建议。其次，在印度宪法中，对地方权限作了很多限制性规定。(1)　在立法权方面，各邦的立法权除警察和土地立法权外，关系到国计民生的一切重大立法权力几乎全部集中在中央。根据印度宪法规定，印度联邦单独享有多项最重要事务的立法权，其中包括国防、武装部队、军工、外交、战争与和平、航空、铁路、邮电、对外贸易和外汇、货币和银行、保险等重要权力，共97项。虽然宪法规定了47项联邦和下属邦共享的立法权，但宪法又规定，邦议会选举在总统任命的选举委员会监督、指导和控制下进行，各邦所制定的法律只有在同联邦制定的法律不相抵触的情况下才能有效，否则法律无效，这实际上将各邦的立法权置于联邦的约束之下。(2)　在行政权方面，虽然宪法规定若干个邦享有一定的自治权限，但宪法又规定，各邦行使的行政权，不得妨碍或损及联邦之行政权;不得妨碍或损及联邦对各邦给予指令的行政权。此外，各邦的邦长由联邦总统任命并对总统负责，联邦可通过各邦长掌握该邦的全面情况，并牵制该邦的工作。宪法还赋予邦长在一些问题上的“自由决断权”，邦长在行使这一权力时，可以不必根据邦部长会议的建议。各邦政府在行驶行政权力时应遵守联邦会议通过的法律和适用于该邦的法令，不得妨碍和侵害。联邦政府在行使行政权利时有权向各邦下达必要的指示，各邦不得违抗。否则，联邦政府可以宣布该邦处于紧急状态，也可以派遣中央后备警察部队进入该邦强行实施这些法律。^[2](3)　在司法权方面，印度实行单一的司法体制，无论是邦一级的高等法院还是下级法院，都受最高法院的管辖。(4)　在财政权方面，联邦政府与邦政府相互独立，开支分别核算。宪法对联邦和邦的主要收入来源税收的项目和分配作了详细的规定。宪法规定联邦政府有权征收除农业税以外的一切所得税、附加税、关税、资本和财产税、公司企业税、铁路客运和货运税等作为印度的“统一基金”，然后由联邦将其中一部分分配或以补助金形式拨发给各邦。通过这些规定，联邦政府控制和掌握财政收入的主要来源，邦政府只掌握了次要的或不稳定的税收项目。因此，各邦在财政方面必须依靠联邦政府的支持和帮助，这就为它干预各邦事务创造了条件。联邦政府可以采取转移部分税收、给予补助拨款等办法，弥补各邦资金的不足。^[3](5)　宪法虽然规定各邦拥有设立警察的权力，但警察都是由联邦内政部按照“全印警官制度”统一培训后派遣到各邦，职级提升也要通过内政部，因此印度警察实际上是在联邦内政部控制之下。宪法第42号修正案还规定：联邦政府有权派武装部队或其它部队到任何邦处理该邦社会动乱和法制恶化等严重问题。这些部队在邦内驻扎期间，听从联邦政府的指示而不受所在邦政府的控制。

为维护国家统一和社会稳定，印度宪法特别赋予了联邦政府一些特殊权力，以应对和处理可能威胁印度整体国家利益的情况。(1)　根据宪法规定，总统如果认为某一邦政府不能依照宪法规定进行工作，有权宣告“紧急状态”。在此期间，联邦议会代行该邦议会的职权，总统并有权接管该邦政府的全部行政权，实行“总统治理”。从1950年到1977年4月，由于政治动乱或其它原因，印度中央政府曾经50次解散各邦的邦议会，实行“总统治理”。(2)　根据宪法规定，中央政府可以根据各地所发生的不同情况，对各个地区做出因地制宜的政策处理。对于有民族分离运动的各个邦，根据这些分离运动发生的原因做出相应的政策调整，给予适当政策上的照顾。比如说增加该邦的财政预算，加强该邦的经济发展等等。也可以通过法律规定给予一些邦特殊的地位。这样就可以解决这些邦的一些实际问题，满足他们的部分要求，剥夺他们进行民族分离运动的借口，削弱民族分离运动的势力。通过如此种种，“既部分缓解了中央与该地区的矛盾，又可以对该民族和不再反对中央的营垒起分化瓦解作用”。^[4](3)　根据宪法规定，联邦议会可以根据实际情况的发展，通过简单多数表决将各邦进行重新组合，建立新的邦或改变现有邦的公职、边界和名称。在实践中，印度在很多情况下顺应当地民族的要求，将原来民族分离运动比较强烈的邦划分为几个小邦。比如，旁遮普邦行政区划就是因为锡克人的强烈要求经过了多次的变动，最终在1966年，将原旁遮普邦划分为三个部分，成立了一个新的以锡克人为主的旁遮普邦。那迦、米奴拉姆先后从阿萨姆邦划出，成为单独的邦，都是部族人民及其代表与联邦长期斗争、讨价还价和妥协的结果。印度中央政府通过多次对印度各邦划分整合，给予各个民族以更多的管理自己事务的自治权利，满足了他们当家作主的愿望，从而缓和了地方与中央的紧张关系。同时由于成立新的邦，将有民族分离运动的邦分割出去，这样有民族分离运动邦的范围就更小了，一旦有民族分离运动发生，它所波及的地区也就更小，更有利于中央政府的应对。(4)　根据宪法规定，对于国内出现的武装分离运动，中央政府可以毫不客气地进行武力镇压。联邦政府依据宪法关于维护主权统一和领土完整的规定，对采取武装斗争手段的民族和部族独立运动，“其中包括那加族、米佐族和锡克族的独立运动，还有印控克什米尔地区穆斯林激进派的抵抗运动，无一例外地进行武力镇压”。^[5]从实践来看，这种镇压导致重大的人员财产损失，国际声誉下降，但是为了印度的国家统一和社会稳定，印度中央政府在这个问题上一直态度坚决，绝不姑息。

综上所述，印度的联邦制无疑具有强烈的单一制国家的特点。对此，印度著名法学家格·纳·约希认为，“严格地说，印度联邦并不是一个联邦制国家，而是一个具有某些主要和重要单一因素的国家”。^[6]印度官方出版物《印度—参考年鉴》也认为，印度的联邦制具有“单一制国家的特点”。^[7]印度在国家结构上之所以实行这种具有强烈单一制特征的联邦制，有比较特殊的历史背景，与印度的历史、民族等特点分不开的。

一方面，印度在历史上长期遭受异族频繁的入侵和征服，因而形成印度人种、民族、语种、宗教繁多。印度各大民族和多数部族都有自己的语言和文字，印度宪法承认有14种语言。每个语言集团实质就是一个民族。由于这种情况，印度在英国入侵之前一直没有形成一个强大中央集权的国家，多处于地方割据和分裂状态。历史上虽然有过几次大的统一，但时间极短。英国殖民主义者入侵后，声称统一了印度，但实际上在约五分之二的领土上仍有数百个大大小小的土邦以独立或半独立的形式林立于次大陆。英国殖民者为便于统治印度，并未触动这些土邦。长期的王国林立和地区政治势力割据不仅使印度人形成了根深蒂固的地区意识、种族意识和语言意识，而且也使印度的政治文化具有很大的多元性和分散性，因此各民族要求自治的愿望一直比较强烈。类似中国人心目中的大一统思想在印度人心目中从未形成过。有的印度学者指出，各邦在不同种族基础上发展起来的地区政治文化具有相当大的差异，这种差异甚至不亚于欧洲各民族国家之间的差异。考虑到这种历史传统，选择实行联邦制是一种必然，不实行联邦制便不能反映印度的民族特点，很难将各民族各土邦统一到一个国家之下。

另一方面，国家的稳定和统一是一国走向现代化的基本前提。一个处于动荡和分裂的国家是不可能实现现代化目标的。就印度来说，由于历史上印度长期处于分裂状态，导致屡遭外国侵略而无力抵抗，只有建立统一的国家，加强中央政府的权力，消除地方狭隘界限，才能有利于中央协调各邦活动，有助于解决内部暴乱和抵御外部入侵，应对复杂的国际国内环境，从而达到维护国家统一、维护社会稳定、实现印度复兴的目标，否则便有可能重蹈历史覆辙，再次陷入地方割据、民族分裂的一盘散沙局面，阻碍印度的复兴。特别是1947年9月8日，就在印巴刚刚分治之后，印度发生了教派大屠杀事件，印度官方估计在旁遮普有15万人被杀，有600万难民流入印度。在这场宗教大屠杀中，印度的地方政权机关面对危机显得十分脆弱，根本无力应对。这个事件的爆发以及带来的惨痛教训，使印度开国元勋认识到，面对错综复杂的国际国内局面，必须加强印度中央政府的权力，才能确保社会稳定、行政管理顺利。因此，印度制宪会议主要成员均建议印度应实行中央较强的联邦制，加强中央权力，因为过多分权削弱国家施政能力，但要保持联邦制，因为联邦制的观念已深入民心。因此，实行在联邦制下面的集中制是符合印度的国情的。

[1] Babulal　Fadia，State　Politics　in　India，　New　Delhi，1984，pp.67-68.
[2] 孙世海：《印度的发展及其对外战略》，中国社会科学出版社，2000年，第77页。
[3] 孙世海：《印度的发展及其对外战略》，中国社会科学出版社，2000年，第77页。
[4] 同上书，第80页。
[5] 孙世海：《印度的发展及其对外战略》，中国社会科学出版社，2000年，第80页。
[6] D.C.古普塔：《印度政治与政府》，新德里，1983年英文版，第23—27页。
[7] 印度新闻广播部编：《印度—参考年鉴》（1980年），新德里，1981年，第17—34页。

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