19世纪是美国城市崛起的世纪，然而城市的治理却与民主国家的格调并不和谐，城市管理严重滞后，城市老板乘机弄权，腐朽成风，效率低下。1888年，一名英国学者詹姆斯·布莱(James A. Brye)说：“美国的城市治理是一个明显的失败。”^[1]康奈尔大学校长、著名教育家安德鲁·怀特也认为：“除了个别特例外，美国的城市政府是基督教世界中最糟糕、最奢侈、最无能和最腐朽的。”^[2]腐败的城市政治成为19世纪末20世纪初美国社会中最突出的痼疾，也自然成为大转变时期政治变革的一个重要区域。

首先，城市本身的发展不能适应日益变化的形势。第一，原来的城市管理体系不能适应日益庞大的城市管理责任。美国独立以后，颁发城市特许状的权力从英国王室转到了各州手中，分权与制衡的思想也逐渐贯彻到了城市的体制之中，后来新设立的大部分城市都效仿联邦和州政府的模式而设立两院制市议会，而且市长的遴选方法也发生了变化，各大城市的市议会开始选举市长。不过，普选并没有立即给市长带来更大的行政权力，他无权否决市议会的决定，更多的是出席剪彩等象征性的活动，这是一种“弱市长型”的市长暨议会制，议会控制着主要部门的活动，并任命市行政官员，许多行政部门的首脑不对市长而是对议会负责。^[3]第二，除了市政府内部议会专权外，城市权力还处处受到州议会的掣肘。州议会牢固地把持着对城市的控制权力，把原来殖民地时期城市特许状的“契约”变成了可以随意修改的玩偶。当市政当局需要履行新的服务功能时，不得不一点一滴地向州政府要求修改城市宪章。而当需要履行新的城市责任时，各种令人眼花缭乱的委员会或机构又设立起来，从而造成了城市政治的极大混乱。英国在19世纪30—40年代就普遍采用了城市自治，然而美国城市却因为州政府的干预而陷入无能和尴尬的境地。如从1867到1870年的3年间，纽约州议会专门为纽约市所通过的法律竟比1835—1885年联合王国议会所通过的所有城市法令还要多。第三，市政服务质量低劣，效率低下，腐败严重。随着城市化的进步和城市的扩大，越来越多的城市事务如教育、供水、公共健康、警察和消防、垃圾和污水处理、城市公园的管理等都摆在了市政府面前，原来由私人公司承担的这些责任逐渐转到了城市政府肩上，带来了城市功能和财政支出的扩张。然而，随此一并而来的却是政治的腐败、服务质量的低劣和开支的巨大。著名的城市老板特威德及其党羽挪用公共开支的比例竟然高达85%，贪污了大约2亿美元。除他之外，其他城市的老板也都腰缠万贯，有人指出：“即便不是所有的老板都生财有道，但到死身无分文的也没几个。”^[4]

其次，城市老板集团成为了众矢之的。对市政服务日益增加的需求和传统的私人和志愿服务不足之间的差距为城市中职业政治家——老板——的兴起提供了空间。从19世纪后期到20世纪初期，美国城市政治的“一个典型特征是城市特殊机构，即城市老板和政党分赃制(machine)的崛起和衰落”^[5]。几乎每个城市都经历了一个老板统治时期，因而老板集团的兴起和衰落实际上是美国城市政治发展的一个重要历史阶段，对于他们的作用和影响并不能简单地一笔予以否定。

根据英国作家詹姆斯·布赖斯的经典论述，城市老板集团兴起是由于当时的美国城市具备了这样的土壤条件：分赃政治的存在;占据市政府职位可以获取不正当收益的机会;大量无知和恭顺的选民的存在;“好公民”的政治参与不足。^[6]布赖斯的分析虽然具有一定的道理，但却仅仅是就事论事。从总体上来看，城市老板集团的兴起除了上述四项条件外，还具有深层次的历史和现实原因。其一，城市政治制度的不完善为老板集团的崛起提供了必要的政治环境。当时美国城市选举普遍采用的是分区选举制。这种制度的优点是议员对本区选民负责，增加了选举的地区代表性，而其缺陷则是为特定集团控制特定的选区提供了可能。这种制度在为广大下层提供了表达自己愿望和需要的舞台的同时，也为一些长期浪迹于街头、靠其他渠道无法进入政坛的下层职业政客提供了施展身手的机会，他们实际上就是城市老板集团的最下层。其二，城市权力和职能的扩大受传统观念和州政府的限制而远远不能满足规模急速膨胀的下层选民的各种需要，从而为老板提供了机会。根据社会学理论：现存政府机构的功能缺陷为另一种能够有效解决现存需要的非官方机构提供了方便之门。“当人民或其中特定的集团要求采取积极行动时，没有人有足够的权威去做，而老板却提供了解决之道。”^[7]不同于冷冰冰的分权和扯皮的政府渠道，通过人性化地为需要者解决困难，老板体制提供了一种更人性化、更集中化的选择。其三，老板体制主要为城市中现存体制所没有照顾到的三种人提供了机会。第一组是被忽视的下层，尤其是新近涌入城市的海外移民，他们是老板体制得以存在的群众基础，老板为他们提供了市政府所不能提供的服务，而老板所需要他们回报的只有投票。第二组是那些谋求政治特权以便收取经济利益的商人。商人的本性就是牟利。城市老板为这些寻求经营公用事业垄断权力的商人们提供了一条从传统的扯皮政治所不能获取的特权，充当商人与他们所不熟悉的政府部门之间的联络人。第三组就是正常渠道无法实现社会地位上升的那批人。美国衡量个人成功的标准是金钱和权力，对于许多下层和少数族裔的移民来说，根本无法靠正常的途径来实现社会地位的上升，老板体制为他们提供了机会，通过依附于老板集团和政党分赃体系，他们可以用政治效忠来换取其他情况下所不能得到的地位和利益。

老板体制作为美国城市政治中的一个特殊现象，从一定意义上弥补了城市急剧扩大时期传统的城市政治功能所无法履行的市政服务和对穷人与移民的照顾。然而，它毕竟是民主的一种非正常形式，老板与移民之间、老板与商人之间是一种互相需求的利益关系。“老板政治的特别功能分为两个方向：为了得到选票，老板为他们的选民实行人性化的政府服务;而为了得到经济回报，老板把[市政设施]特权给予个别的商人集团。”^[8]

再次，市政改革为美国城市管理的现代化奠定了基础。改革派虽然声称要恢复过去的公正、廉洁的政府治理，但实际上他们是要建立一套与工业经济和城市社会相适应的全新的政治秩序。“大多数市政改革者的商业背景可以从他们努力把商业管理的原则应用于城市中得到反映。”^[9]具体说来，改革派的目标和成就主要表现在如下几个方面：

第一，城市自治，以排除州立法机构对市政的干预。州政府对城市事务的干预使19世纪美国城市在许多问题上陷入进退两难的窘境，因而实行城市自治是各派改革力量的一个共同目标。1870年，纽约市的新宪章废除了州政府对城市公共卫生、警察、公园和其他一些机构的人事任命权。率先实行城市自治的是密苏里，1875年该州宪法授权10万人以上的城市可以制定自己的城市宪章，最初只有圣路易，后来堪萨斯城也通过了自己的城市宪章。第一个全面实行城市自治的州是加利福尼亚。该州1879年的宪法规定：一般立法中应该包含城市法人设立和组织的规定，城市达到一定标准就可以通过选举制定自己的宪章，而不需要再由州政府通过特别法授权。

第二，增加城市行政部门尤其是市长的权限，以遏制城市老板通过议会干预市政。通过设立独立的财政审计制度和其他预算改革，到19世纪末，许多地方的市议会“丧失了预算以外的所有拨款权力”。与此同时，市长对财政拨款的否决权力也相应增大，后来又扩大到市政服务的其他方面，原先腐败无能的各种委员会的权力也转到了市长手中。1882年，布鲁克林新宪章规定市长任命行政官员无需再由议会批准。随后，全国其他城市也都纷纷效仿，以市长为代表的行政力量逐渐成为与老板集团所控制的议会相抗衡的力量。

第三，改革选举制度，实行短票选举和超党派选举，削弱老板集团对市政的控制和渗透，以便实现市政服务与政党政治脱离的目标。改革派的阶级和种族背景决定了他们对街区民主的不信任，而城市老板主要得到下层和移民的选举支持这一点更加深了改革派精英政治的观念。1907年，罗得岛州纽波特市的一位改革派领袖就公开鼓吹授予有财产的人与其财产相一致的政治权力，其理由是“缴纳5000元税收的人比一分钱也不纳的人更关心自己城市的利益和发展”^[10]。改革派倡导了一系列的选举制度改革，如选民登记、全市大选和非党选举等。

第四，对市政机构进行结构性改革，按照商业管理原则运行政府，任用专家治理城市，追求政治效率。改革派最有创造性的措施是城市管理体制改革中的委员会制和经理制。城市委员会制是第一种商业模式运行政府的试验。1900年，德克萨斯州加尔维斯顿率先采纳委员会制，取得了极大的成功。到1917年，大概有500个城市采纳了委员会制。但此制度也有缺陷：城市问题越来越复杂，民选的委员往往不具备专业的市政管理知识;而且该方案完全放弃分权制衡原则，市政委员集立法和行政于一身，并不一定会导致改革派所呼吁的效率政府。城市经理制正是在克服委员会制缺点的基础上流行起来的。1908年，弗吉尼亚的斯汤顿市(Staunton)雇佣了第一个城市经理，他拥有任命各部门负责人的全权，并对市议会负责。城市经理制是商业管理理念运行于城市的典型，体现了那个时代的特征，因而迅速普及。到1923年已经有310个城市采用这一原则，1961年增加到1756个，该体制成为最重要的一种城市管理模式。

市政改革作为进步主义运动中的一个中心内容，对于它的评价却众说纷纭。传统上，与妖魔化城市老板的倾向一样，改革派被描绘成为了民主和正义而与邪恶的城市老板进行斗争的英雄。不过，市政改革的领导者虽然自称他们代表了人民的利益，是社会的中层，其实他们是上层的专家和商人。对俄克拉何马州32例城市经理方案的研究表明，有29例是有当地商会或商人主导的社区委员会所倡导的。^[11]因而，市政改革是“上层阶级即高级专业人士和大商人集团，从先前主导政府的中下层手中夺取权力，并将他们自己所推崇的公共政策付诸实施的尝试”^[12]。其实这是两种政府理念的斗争，一种是现有的以选区为基础的城市老板体制的代表制政府，另一种则是上层专家和商人所推崇的经过科学分析、理性化的精英决策体制。而腐败的老板体制则是新兴改革派推行自己的方案而方便批判的活靶子。

总之，经过进步主义改革派的不懈斗争，美国城市的权力得以扩大，城市自治原则逐渐推广开来，而且改革派市长的许多措施的确在减少腐败、提高行政效率、改善市政设施服务质量方面取得了显著的成就，这是值得肯定的方面。但是，城市治理毕竟不是企业管理，占主流的结构主义改革派大多以纯粹商业主义的眼光看待城市治理，为了效率而不顾政策的社会后果，尤其是他们在大幅度消减城市老板时期的社会社会福利措施的同时并没有寻找新的替代或补救措施，危害了下层民众的利益，逐渐为民众所抛弃。“清除现存机构而又不提供足够的其他选择，以顶替所要清除机构的任何改革努力都注定是要失败的。”^[13]从一定意义上讲，罗斯福新政期间的社会福利改革正是对前期结构主义改革派所谓商业原则治理政府的扬弃。

[1] 康斯坦斯·麦克劳林·格林:《美国城市的崛起》(Constance McLaughlin Green, The Rise of Urban America),纽约1965年版,第110页。
[2] 肯尼斯·杰克逊、斯坦利·K.舒尔茨编:《美国历史上的城市》,第358页。
[3] 王旭:《美国城市发展模式:从城市化到大都市区化》,清华大学出版社2006年版,第118—119页。
[4] 肯尼斯·杰克逊、斯坦利·K.舒尔茨编:《美国历史上的城市》,第365页。
[5] 亚历山大·B.卡洛编:《美国城市史:文集与评论》,第173页。
[6] 霍华德·朱多考夫、皮特·C.波德温编:《美国城市和郊区史上的主要问题》(Howard P. Chudacoff and Peter C. Baldwin, ed., Major Problems in American Urban and Suburban History),波士顿2005年版,第295页。
[7] 埃伦·M.维克斯汀编:《美国的都市化:历史文集》,第182页。
[8] 霍华德·朱多考夫、朱迪斯·E.史密斯:《美国都市社会的演变》,第154页。
[9] 同上书,第170页。
[10] 霍华德·朱多考夫、朱迪斯·E.史密斯:《美国都市社会的演变》,第168—169页。
[11] 埃伦·M.维克斯汀编:《美国的都市化:历史文集》,第291页。
[12] 同上书,第295页。
[13] 亚历山大·B.卡洛编:《美国城市史:文集与评论》,第188页。

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