《清史稿》是继二十四史之后的一部纪传体清史未定稿。尽管它是一部未定稿，未正式列入 “正史”，但也具备 “正史”的性质。因此，上海古籍出版社于1986年在印制《二十五史》缩印本时，将其收入，列在二十四史之后。过去开明书店曾编印过一部《二十五史》，系二十四史加上柯劭忞的《新元史》，并未包括《清史稿》。它的缺陷，正如上海古籍出版社新编《二十五史》的 “出版说明”中所言，“缺少清朝一代史事，便不足以完整显示中国封建王朝的全貌及其过程”。因此，新编 《二十五史》改《新元史》为《清史稿》，以便于读者了解我国上古到清朝几千年的历史，是很有道理的。
唐朝以后，由新王朝开馆设局，延揽学者，官修前朝史，已成为传统。《清史稿》即循此例，由北洋军阀政府开馆纂修。然而，它仅仅是形式上采用传统的做法，而在一些重要的原则问题上与历代有着明显的不同。首先，主持纂修者既非民国新贵，亦非北洋政府之要人，而是前清总督赵尔巽，所延揽之纂修者亦多为清朝遗老。其次，纂修的指导思想，并不代表新政权的政治立场，而依旧是站在清王朝的立场，自命为本朝修史。此书之编纂，正值军阀混战之际，其纂修过程几经周折。及刊布问世，又遭国民党政府之查禁。因此，为了全面了解 《清史稿》的利弊得失，有必要先对其纂修始末作一番了解。
1. 纂修之缘起
民国三年(1914)春，北洋军阀政府国务院欲循历代为前朝修史之成例，向总统袁世凯呈请设清史馆，纂修清史。其呈文在阐述了历代修史的传统后称：“盖时有盛衰，制多兴革，不有鸿篇巨制，将奚以窥前代之盛，备后世考镜之资?况大清开国以来，文物粲然，治具咸饬。远则金川请吏，青海敛兵，拓土开疆，历史之光荣犹在;近则重译通商，诏书变政，鼎新革故，贞元之继续攸开。泊乎末叶，孝定景皇后尤能洞观世势，俯察舆情，宣布共和，与民更始。用能成德美文明之治，洵足追唐虞揖让之风。我中华民国，追维让德，于大清皇室特颁优待条文，崇德报功，无微不至。惟是先朝纪载，尚付阙如，后世追思，无从观感。及兹典籍具在，文献未湮，尤宜广招耆儒，宏开史馆，萃一代人文之美，为千秋信史之证。兹经国务院会议议决，应请特设清史馆，由大总统延聘专员，分任编纂。总期元丰史院，肇启宏规; 贞观遗风，备登实录; 以与往代二十四史同昭垂鉴于无穷。所有议决拟设清史馆缘由，理合呈请鉴核，批示施行。” (见朱师辙《清史述闻》卷1，《讨论体例第一》) 很明显，呈文所述纂修清史的目的，一是要追思前期，对清王朝“崇德报功”，一是要与二十四史并列，为北洋政府扬名。
袁世凯接到呈文后，正是一拍即合。原来，这位大总统正准备恢复帝制，过一过当皇帝的瘾。因此，他极想笼络清朝遗老。而网罗这些人为清朝修史，正是一个绝好的机会，不仅可以文事饰治，同时可以换取前清遗老们对他的拥戴。于是，他欣然批准设立清史馆，同时广罗 “海内通儒”，实际是一批清朝遗老，分任纂修之事。清史馆馆址设在东华门内。
2. 组织纂修班子
清史馆既设，随即便是馆长人选的确定。袁世凯以大总统的名义，派秘书赍文至青岛，延聘赵尔巽为史馆总裁 (后改称馆长)。并以于式枚、刘廷琛副之。此3人均在清朝就任过高官，其时皆在青岛做寓公。赵尔巽自清亡之后，一直不忘报效“大清”，因此，袁世凯的聘请，对他来说正是求之不得，于是欣然从命。他明确表示，修清史 “是吾志也”。他怀着眷恋“故主”，不忘 “故国”之心情，把纂修清史作为报效 “大清”的最后事业来看待。他不仅自己愿意主持修清史，而且还去动员于式枚、刘廷琛，希望他们也能与之同赴北京，一起致力于此事，以报先朝“厚恩”。他一再解释说： “修史与服官不同，聘书非命令可比。”然而，刘廷琛这位清朝的忠臣，对清朝的灭亡如丧考妣，对袁世凯欲代清称帝更是耿耿于怀。因此，对赵尔巽受聘出山极为蔑视。他质问道：“年伯 (指赵尔巽)已视袁世凯为太祖高皇帝耶! 历朝之史，均国亡后由新朝修之，今大清皇帝 (指溥仪) 尚居深宫，何忍即为修史?年伯以为可，则与袁世凯好自为之。”遂断然拒绝从命，并明确表示 “愿勿再谈此事”。(徐一士《清史稿与赵尔巽》，载 《逸经》第2期，1936年3月20日) 于式枚也表示拒绝应聘 (后来，他还是参与了讨论《清史稿》体例等事)。在这种情况下，赵尔巽只好独自赴北京就任。袁世凯得知此情，安慰他说：“得公来，此事可成矣。固知公不忘先朝也。” (徐一士 《清史稿与赵尔巽》)
赵尔巽就任清史馆馆长后，即向袁世凯建议，以重金聘请纂修人员。袁世凯满口答应，并给以充足的经费。赵尔巽按籍而求其人，闻名而延聘之。一时，知名之士大都网罗在内，其中绝大多数为清之达官。是时，馆设总裁 (后即馆长)，由赵尔巽担任。1927年赵死后由柯劭忞代理。修史者设总纂、纂修、协修、征访等职; 执事者设有提调，文牍、图书、会计、庶务四科科长，以及收掌、校勘等职。撰史者先后延聘的有柯劭忞、缪荃孙、王树柟、夏孙桐、马其昶、吴廷燮、张尔田、金兆蕃、秦树声、王式通、朱师辙等百数十人。任提调者有陈议第、李经畲、金还、周肇祥、邵章等，最后总理发刊事宜的是袁金铠，总理校刻事务的是金梁。尚有名誉职聘约300人。所聘之人，即使不到馆，或数年才写1篇，或竟不着一字，亦照给厚薪不误。真正自始至终参与纂修者不过10余人。
3. 商讨编纂体例
纂修班子大体组成之后，清史馆首先组织商讨编纂体例。此事在社会上也引起了反响。参加讨论者既有馆内之人，亦有社会上的学者。梁启超、缪荃孙、于式枚、吴廷燮、朱希祖、张宗祥、朱钟琪等多人撰文，各抒己见。当时的报刊上也发表了不少商讨文字。据朱师辙 《清史述闻》载，其时建议者，有于式枚、缪荃孙、秦树声、吴士鉴、杨钟羲、陶保廉6人《谨拟开馆办法九条》，梁启超 《清史商例第一书》、《第二书》，吴廷燮 《清史商例》，金兆蕃《拟修清史略例》，吴士鉴 《陈纂修体例》，袁嘉谷、陈敬第 《陈清史凡例商榷》，朱钟琪 《拟修清史目例》，袁励准、王桐龄 《上纂修清史管见书》，张宗祥 《陈纂修清史办法》，朱希祖 《拟清史宜先修志表后纪传议》，刘树屏 《陈述邦交志意见书》，卢彤 《条陈征集书籍及分类纂修办法》等。(详见《清史述闻》卷6至卷13，“丛录一”，《史例商榷》)这些意见，大体可以分为两派主张。一种是少数人的意见，主张采取新史体裁; 另一种是多数人的意见，主张仍沿用旧史体例。梁启超即属前者，他在《清史商例第一书》中说：“有清二百余年，大权旁落之时至少。国之休戚，民之荣悴，校其功罪，则元首与居八九焉”，故 “主德污隆，务存直笔”。由于绝大多数人主张采用旧史体例，因而梁启超并未在这方面做进一步的论述，而亦围绕旧史体例阐述了自己的看法，并对如何编好清史提出了许多建议，如提出 “全史精华，惟志为最”，并指出 “示后既觉甚艰，起例自宜更审”。鉴于 “前代诸志，并析非一”，遂列出篇目，供编纂者参考。(详 《清史述闻》卷7)但是，多数人并不同意采用新史体例。于式枚、缪荃孙等6人合上的 《谨拟开馆办法九条》中明确主张以 《明史》体例为蓝本。他们认为，《明史》“汇聚数十年之名流，考证三百载之事实，上搜开国之群雄，下录三王之事迹。数人同事则类叙，一人数事则别见，不漏不蔓，体例最善”。因而建议，“今日修史，惟专仿 《明史》，不必高谈皇古也”。并根据《明史》之纂修过程，提出了纂修清史的9条意见，即：搜档案;采书籍;仿《明史》;勤采访;办长编;三品以下臣工仍用阮文达公儒林、文苑传例集句;所采事实须注出处;事实各书所载不同，须折衷附考异于下;全书用 《明史》例，亦有增删。于式枚在所撰《修史商例按语》中并强调：“一代之史，自应守断代之例。《史记》本是通史，《汉书》之人表、货殖列传已多议之。若云稽古，自有各史志及历代政书在;若云知来，则不能预测。仍是一代之史，无所谓通史之意也。”(详《清史述闻》卷7)于式枚等人的意见，为大多数人所赞同，亦为赵尔巽及馆人所接受。正如参与《清史稿》编纂工作的朱师辙所回忆：“各家所上史例，多数偏于旧史体裁，独梁启超建议，颇偏重创新史体裁。众以清史为结束旧史之时，不妨依据旧史，稍广类目”，“故馆中所采，以于氏九条为主，而参取各家所长以补之。大体近法 《明史》，而稍有变通”。( 《清史述闻》卷1，《讨论体例第一》)
在确定以旧史体例编纂的基础上，许多讨论体例的文字大都集中于纪、表、志、传4类的拟目与取舍。于式枚等人的9条中仿 《明史》体例拟目为： 本纪12篇，志16篇，表10篇，列传17篇。后经众人讨论，大体依此。在编纂过程中，志、表两类篇数未改，但篇目有所变动，传改为15篇。
对于纪、志、表、传各类的具体写法，在经过一段工作后，人们也意识到，“众手所撰，不能不先为之例”，于是经馆人联合讨论，由夏孙桐执笔，订出了 《划一条例》。这个《条例》是比较细致的，如 “列传书法画一条例”中列出了 “名字姓氏籍贯例”、“世系出身例”、“升擢差遣例”、“降革谴罪例”、“升衔勇号花翎赏赉及诸荣典例”、“赠谥恤典祠祀例”、“着述轶事例”、“年月日例”、“地名官名例”、“录载奏疏例”等10项，对各例写法要求做了具体、明确的规定。另外，“本纪书例”中也规定了16项必书之内容。在修史之前，有这样一个划一的条文，应该说是很难得的。正如朱师辙所言，它是历代官修史书时所没有的，“有之，自清史馆始”。但遗憾的是，“虽有讨论建议，然未尽实行”。尽管 “撰者未能尽遵，然有例终胜于无也”。(朱师辙 《清史述闻》卷4，《画一条例第七》)
4. 纂修的三个阶段
《清史稿》的纂修，经历了3个阶段。概括而言，第一阶段乃创始，工作较为混乱; 第2阶段逐步走上正轨，工作稍有头绪; 第3阶段为收尾。
第1阶段，自民国三年至六年(1914—1917)。纂修之始，一切处于混乱状态，“全无条例可遵，人自为战，如一盘散沙”。馆长赵尔巽虽称能办事，但非史才，学术着书本非所长，尤其是不善于组织。开馆之初，所聘人员很多，但赵尔巽却 “不能提纲挈领，指授撰述方针”。(朱师辙 《清史述闻》卷2，《综核提要第四》) 不仅馆长如此，由于缺乏经验，即使一些着名学者也未注意到这一点，结果造成总纂与协修各自任意秉笔，互不相下。因此，馆内虽有总纂、协修之名，只不过以前清之官阶、资历略分等级支薪而已。参加撰稿之人，情况也相当复杂，不仅水平相差悬殊，而且工作态度也大不一样。其中“多懒于翻书考证者”，他们“仅据国史之传而删节之，翻 《实录》、《东华录》 尚嫌其烦，而况杂考他书乎?” (朱师辙《清史述闻》卷3，《撰述流弊第五》)更兼总阅无人，故撰稿虽多，但稿子是否能用，却无人过问，甚至彼此抵牾矛盾。因此，所成之稿，大多废弃。仅据 《清史述闻》卷3，《撰人变迁第六》载，参加第1阶段撰稿而后再未从事者有41人，其中 “稿未用”或 “未留稿者”就有14人，竟占了三分之一。尚有一些人的稿件，虽经修改，仍有一部分不能采用。
第2阶段，自民国六年至十五年(1917—1926)，编纂工作逐步走上了正轨。经过一个时期的杂乱无章之后，赵尔巽从工作实践中吸取了一定的经验教训。正如朱师辙所言，“馆长虽于史例不明，然史稿阅览既多，就文字事实考核而论，渠亦知其不合用者矣”，“此亦馆长之进步”。馆内同人也从实践中认识到，“纪、传、表、志，非有专任之人画一体例，不足以撰述。而考异闻，核事实，宜详宜略，总叙互见，尤须总纂与分纂时时讨论联系，庶可免此篇与彼篇矛盾，可收合作分工之益”。(《清史述闻》卷3，《撰述流弊第五》)于是，着手做了两方面的整顿。一方面将一部分人员停薪解退。其中，因撰稿不能用而辞退者，以及久未交稿而停薪者甚众，这就使编纂队伍逐渐趋于精干。另一方面将纪、表、志、传确立专人负责，并决定先从篇幅最大的列传着手，以时代划分，择专人分任。由柯劭忞、金兆蕃、奭良任清初;缪荃孙、吴士鉴任顺康 (吴未到任，后由张尔田担任);金兆蕃任雍乾;夏孙桐任嘉道;王树柟任咸同;马其昶任光宣。同时，议定凡例，以期遵循。但在实际撰写中，有遵循者，也有不遵者。大约至民国九年(1920)，完成初稿。但咸同光宣四朝皆不合用，于是又推柯劭忞、夏孙桐再加整理。这一阶段，正值时局纷乱，编纂工作受到很大干扰。首先是经费紧张，第一阶段，史馆初建，经费充裕，而这一阶段经费日绌。1917年7月，张勋复辟，清史馆闭门数月，后虽开馆，但薪水减而又减，甚至欠薪不发，以至停薪与自离者不乏其人。初稿完成不久，修订工作尚未取得明显成效，直、奉两派相继开战，军阀混战不已，东华门时启时闭，馆务多停顿。一方面经费竭蹶，一方面馆内议论不定，遂使馆员散者益众，最后终于全局停顿。
第3阶段，自民国十五年至十六年 (1926—1927)，为结束时期。清史馆的全部工作停顿一段时间之后，赵尔巽即向军阀筹款，稍有端倪，则又议重加整顿，以期结束。关于经费问题，赵尔巽在 《 〈清史稿〉 发刊缀言》中谈道：“开馆之初，经费尚充。自民国六年，政府以财政艰难，锐减额算。近年益复枯竭，支绌情状，不堪缕述，将伯呼助，垫借俱穷。日暮途远，几无成书之日。”可见，赵尔巽一度还是很悲观的。后来，当他向吴佩孚、张宗昌等军阀筹得一些款子时，立即着手收尾工作。在进一步解退无用馆员之后，又将修订工作统一计划，重新安排。本纪由柯劭忞等人负责，志由王树柟负责，表由吴廷燮负责，列传由夏孙桐、金兆蕃负责。留馆之人亦多努力。原期3年修订完毕，然才过半年，北伐军胜利进军，北京势危，赵尔巽 “以时事之艰虞”，更因“年齿之迟暮，再多慎重，恐不及待”，乃召集馆人会议，决定纂修工作宣告结束，立即付刊。(详《 〈清史稿〉 发刊缀言》，载中华书局版《清史稿》第48册，第14731页)
5. 《清史稿》 之付刊
当赵尔巽提出将史稿付刊时，遭到了夏孙桐的反对。夏孙桐认为，史稿问题很多，不宜刊印。他在《上清史馆长论清史稿现尚不宜付刊书》(载《清史述闻》卷10，“丛录一”) 中指出，一、原稿繁杂，删除归并之任务尚有许多; 二、史稿中泛引家乘野记，与官书记载多有抵牾，不少原稿尚需重写;三、书法体例也未能划一，其他如 《食货志》，应补者甚多; 四、尚无一人通阅全稿，其中重复、抵牾、挂漏之处尚无从得知。同时强调：“修史是大事，且是难事，不可如寻常官书，但求速成塞责。此稿之未臻善美，不必讳言，其过当由编纂人员分负之。若一经付印，其过则全归执事监修者一人，难逃天下后世之责备。”建议：“为今之计，惟有仍依前议，实事求是，逐加修正。务延总阅，全体讨论，以期详审，期以三年集事。纵使不幸时局有变，竟致中缀，而得尺则尺，得寸则寸，修正之稿自在，可待后来之采择。即公家不能保存，编纂诸人各有底本，未尝不可访求。执事之毅力、苦衷，世人终能见谅，胜于草草印成，徒以召谤者多多矣。”
对于夏孙桐的意见，赵尔巽断然拒绝，一定坚持付刊。他说：“我不能刊 《清史》，难道还不能刊 《清史稿》吗?”后即仿王鸿绪 《明史稿》之例，取名 《清史稿》。不久，赵尔巽卧床不起，印书之意愈切。这时。袁金铠从辽阳来到北京，表示愿任印书之事，赵尔巽遂任袁金铠总理发刊事宜，金梁任校对，预定一年印毕。
1927年秋，赵尔巽病故，由柯劭忞代理馆长。柯劭忞因与袁金铠、金梁意见不合，对刊印之事不愿过问，交稿后不阅即付金梁。金梁因怀有个人目的，对《清史稿》的发刊更是迫不急待，他未作细致的校对，即仓卒付印。至1928年，全书终于出齐。
《清史稿》从编纂到发刊，前后经历了14年。这部书共500多卷，份量很大，超过二十四史中的任何一部。在军阀混战的情况下，能完成这样一部大书，亦属不易。

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