随着国内战争的结束，从1921年春天起，苏维埃俄国开始执行一种新的经济政策。这一政策与“战时共产主义”时期的经济政策有着重大的区别。它旨在通过彻底改变城乡间的相互经济关系，寻求工农结合的新形式，以迅速恢复和发展生产力，使国家走上正常的和平经济建设轨道。正如列宁所说，布尔什维克党“采取了一种被叫作‘新的’经济政策，所谓新是对我们先前的经济政策而言”。①
这一政策的基本原则是列宁总结苏维埃俄国革命实践后提出，并在以后的执行过程中不断加以丰富和发展的。实行这一政策的结果，使处于崩溃边缘的苏维埃经济得到了拯救和复苏，苏维埃政权摆脱了严重的政治危机，获得进一步的巩固和发展，使这一时期成为苏联历史上一个重要的、具有开创意义的时期。
这一政策的许多根本措施到20年代后期开始发生变化。1926年，苏联党和国家的主要领导人斯大林明确提出，新经济政策的实施进入了一个新的时期，即“进入直接工业化的时期”②。尽管如此，却没有一份决议或文件宣布中止或停止执行新经济政策，所以苏联史书上一直把执行新经济政策起迄日期说成是自1921年至1937年。但综观苏联经济发展的事实，一种更为确切的提法是：新经济政策于1921年3月开始实施，于1928年左右中止执行。
出现严重的危机
1918年夏天至1921年春天，苏俄经济政策即“战时共产主义”政策的主要措施是余粮收集制。1919年1月11日人民委员会正式通过余粮收集制法令，余粮收集制的推行在俄国经济生活中引起了一系列连锁反应。第一，在生活必需品的分配上，实行了平均主义和阶级路线相结合的分配原则。从粮食、饲料、肉类、土豆起，最后几乎是一切生活必需品都由国家垄断和统一分配。一方面，分配标准是维持一个人生存最低限度的需要量;另一方面坚持一条“不可动摇的阶级路线”;在农村依据能否提供粮食和提供多少，能提供的就是支持革命的，提供得愈多，革命性就愈坚决，因此，在分配上就优先;在城市看是否参加劳动，不劳动的居民无权获得粮食配给卡片。
第二，促使国民经济的管理高度集中化和军事化。1918年11月30日成立的“工农国防委员会”有权对全国各种机构，尤其是经济机构的一切活动进行制约和管理。1919年7月8日成立的“劳动与国防委员会”、“红军和海军供应特命全权委员会”有权管辖一切供应机构和一切军事工业。1918年下半年开始加快了新的总管理局的组建，同时加快了企业国有化的进程。就全国范围讲，大型企业于1919年第一季度末，中型企业于1920年初实现了国有化，到1920年秋天，相当一部分小企业也实现了国有化。实行国有化的企业绝大部分都从事军火和军事物质的生产。
第三，禁止私人贸易，特别是粮食贸易，逐步实施以国家统一的、无所不包的有计划供应，来代替私营商业机构。这些做法，使城乡间的联系、工农业的结合迅速转到以产品直接交换为基础的轨道上来。
第四，预算赤字逐年增加，1918年为支出总额的66.6%，1919年达77.3%，1920年达86.9%。大量发行货币，结果物价飞涨，货币贬值，各种经济关系日趋实物化。自1918年至1920年，通货膨胀的年平均增长率为59.2%。最终使货币几乎失去存在价值。
第五，产业工人的队伍发生重大变化，全国工人人数下降到不足战前的一半。产业工人或参加征粮队，或为了搞到生活所需的粮食，流向农村;而工业企业为维持生产，一方面把流入城市的农民招进工厂，另一方面把整支的部队编进各个生产部门。这种状况导致阶级力量和阶级关系发生了对苏维埃政权不利的变化。
“战时共产主义”政策，这种非常时期的特殊政策，一方面保证了国内战争的胜利，为苏维埃俄国的生存和发展提供了最必需的条件;另一方面，尤其是随着战争的结束和国内和平局面的恢复，越来越明显地暴露了给整个国家的政治和经济生活带来严重的后果。
工业生产萎缩，工业产值锐减。全部注册工业的总产值，1920年比1917年下降了23.4%。一些主要工业部门的生产情况是：煤产量1920年870万吨，为1917年产量3，130万吨的28%;石油产量1920年390万吨，为1917年产量880万吨的44%;铁产量1920年12万吨，为1917年产量300万吨的4%;钢产量1920年19万吨，为1917年产量310万吨的6%。农业生产遭到空前未有的破坏。1921年的耕地面积锐减至5，300万俄亩，只有1916年7，920万俄亩的67%多一点。粮食产量1920年为4，520万吨，只有1917年产量5，460万吨的82.7%。农产品的商品率大大下降，作为城乡联系的重要途径铁路运输的情况日益严重。1920年可以运行的机车数为3，069台，为1917年机车数17，012台的18%;而到1921年春天，由于燃料供应严重不足，又有1千台停运。1920年可以运行的车厢146，706节，为1917年482，991节车厢的30%。
广大工农群众对粮食和生活必需品的奇缺，对国民经济每况愈下的发展趋势，对国家所采取的管理经济的办法，表现出愈来愈强烈的不满情绪。从1920年底至1921年春天，在俄罗斯东南部、乌克兰、西伯利亚和伏尔加河沿岸地区，农民武装骚动峰起。其中尤以坦波夫地区最为激烈，参加骚乱的农民有5万多人。1920年10月，当时最大的机器制造工厂——彼得格勒的普梯洛夫工厂的工人开始骚动。10月19日工厂停产，工人罢工，提出的要求是：提高工资，实行计件工资，发放鞋和衣服，降低工会所出售产品的价格和发放粮食奖金。
1921年2月28日，爆发了喀琅施塔得叛乱。参加叛乱的士兵大都是刚刚来自农村的农民。他们在反苏维埃政权的组织者的煽动下，控制了波罗的海舰队和喀琅施塔得要塞，提出“政权归苏维埃，不归党派”的口号。喀琅施塔得叛乱使国内普遍存在的不满情绪发展到了极为严重的地步，经济危机发展成了政治危机。所以，列宁及时指出：“1921年春天的经济转变为政治：‘喀琅施塔得’”。①
历史性的转折
“喀琅施塔得”只不过是一个爆发点。其实，在1920年末和1921年初，列宁就触及到了国内政治局势动荡不安的脉搏。1921年1—2月间，列宁邀请一些农民来了解农村的形势。俄共(布)中央在1921年1月12日开会讨论农民的情绪问题后，组成了一个委员会，其任务是研究迅速改善农民处境所可能采取的措施。在充分了解现实情况的基础上，列宁提出消除严重的经济和政治危机的主要途径，是要迅速消除工农关系间日益扩大的裂痕，而其关键是从粮食问题着手，刻不容缓地改善农民的处境。
1921年2月8日，列宁在《农民问题提纲初稿》中提出了4个主要问题：1、用粮食税代替余粮收集制;2、减低粮食税额; 3、采用税额与农民积极性相适应的原则;4、允许农民在缴纳粮食税后，有更大的自由来运用余粮(在地方周转范围内)。①同一天的政治局会议研究并同意了列宁的这一提纲。
3月8日至16日，召开了俄共(布)第十次代表大会。大会认为苏维埃俄国已处于一个新的历史时期，必须采取紧急措施来改善工农的生活状况，恢复和发展生产力。大会通过了《关于以实物税代替余粮收集制》的决议。3月21日，全俄中央执行委员会颁布了内容基本相同的法令。这些决议和法令丰富了列宁在《农民问题提纲初稿》中提出的建议，并使之具体化。其主要内容是：1、粮食税税额应比余粮收集制时低，并且随着运输业和工业的逐步恢复，要不断降低税额;2、粮食税额要根据农户的具体情况来确定，对贫困农户可以减免;对恢复农业生产得力的农户，以减税作为奖励手段;3、税额要在春耕前公布，以刺激农民提高农业产量;4、农民有权支配纳税后的余粮，用来交换必需的物资，但交换只能在地方范围内。
1921年3月23日，全俄中央执行委员会发表《告俄罗斯联邦农民书》，号召农民努力发展生产，扩大耕地面积。3月28日，人民委员会颁布两项法令：《关于1921——1922年粮食实物税的总额》和《关于已完成收集制的省份进行自由交换和买卖农产品》。法令规定：1、1921—1922年粮食税的总额为2亿4千万普特(比原定的1921—1922年余粮收集额4亿2千3百万普特减少近一半);2、准予在完成1920年余粮收集任务的44个省，撤除所有道路上的武装拦粮队，粮食和饲料可以自由交换和买卖。根据这些法令，粮食税规定得要比余粮收集制的数额低得多：粮食低43.3%，油菜籽低50%，肉类低74.5%，食油低36.1%，亚麻纤维低93.3%。
从上述决议和法令来看，苏维埃俄国这时在经济政策上作出的重大转变主要是在粮食政策方面(收购和分配)。这项政策，正像列宁在第十次党代表大会的报告中所说，它既是一项改善工人和贫苦农民生活状况的紧急措施，又是一项调整工农关系的重大决策。列宁把在经济上满足中农的利益和实行周转自由，即个体的商品交换，看成是在俄国保持住无产阶级政权的首要条件。因此，以实物税代替余粮收集制，首先而且主要是一个政治问题。①
然而，粮食税的贯彻实施却碰到许多困难。首先是思想方面的，广大农民和农村干部认为粮食税是采购粮食的一种临时办法，秋天一到还要按余粮收集制的办法行事;而执行粮食税的机构仍然习惯于按余粮收集的办法来工作，它们按户分配税额，坐地收购，强迫命令的事不断发生。配合1921年春的播种运动，党和国家的中央机构又向农村派出了大量的工作队，其中包括6，358名党的负责干部和1，447名农村工作专家，去收集粮食税。这种活动强化了用“战时共产主义”方法来收集粮食税的程度;其次，1921年夏天发生严重干旱，波及伏尔加河沿岸、乌克兰南部和北高加索的34个省份。在遭灾的地区，70%的耕地播下了种子，收获甚微，有12个省份连种子都没有收回来。在这种情况下，原定的粮食税总额未能完成，只征收了不足2亿普特的粮食(在俄罗斯联邦为1亿2千多万普特，在乌克兰为6，250万普特)。所以，在第十次党代表大会后，列宁在各种场合对各级党政干部和广大工农群众不断就有关粮食税和改变粮食政策的问题作出解释。
1921年3月21日的法令，对迅速改善农民的经济状况、刺激农民的生产积极性、扩大耕地和对地方小工业的发展，都有一定的积极作用，但当年秋天的执行情况，并不令人满意。农村的情况表明，仅靠改变粮食的采购和分配办法并不能进一步恢复和发展农村的生产力。这时列宁提出“苏维埃政权不仅要改变粮食政策，而且在许多方面要改变自已经济政策的基础”①。他说，当前的任务就是要“在实践中建立经济政策的新的形式和整座苏维埃大厦的基础”②。
除了粮食税的法令，俄共(布)第十次代表大会还在《资本主义包围下的苏维埃共和国》的决议中，再次确认租让是外国资本参加开发苏维埃共和国自然资源的一种切实可行的形式。事实上，还在1920年7月，人民委员会已经就租让问题拟定了一个吸引外国资本的条件(提纲)。11月23日，人民委员会正式公布了《租让法令》。这时租让所强调的是社会主义国家和发达资本主义国家之间的经济合作。而俄共(布)第十次代表大会是以党代表大会的名义第一次确认这一可以长期执行的重要政策，并且强调租让“也应当成为发展苏维埃共和国的生产力和巩固在苏维埃共和国内已经建立的社会主义经济基础的有力手段”。
1921年3月底，列宁根据最高国民经济委员会所制定的具体的租让草案，修改、制定了租让的10条主要原则。③这些原则成了经济政策中的新因素，也促使人们对社会主义的传统观念发生变化。为此，列宁于4月11日，在全俄工会中央理事会共产党党团会议上，亲自对这10条原则逐条作了解释和说明。在实行租让制的头一年，即在1921/1922年的经济年度内，有224份租让申请，实际签订的协议数为14份，实际生效的协议数为9份。
粮食税和租让制的全面贯彻实施，表明苏维埃俄国的经济政策开始从“战时共产主义”政策向新经济政策的历史性转折。
新经济政策在实践中的发展
1921年5月26——28日，召开了俄共(布)第十次全国代表会议。这次会议成为制定和完善新经济政策的重要阶段。会议通过的关于经济政策的决议中，第一次使用了“新经济政策”这个词，并且确认“这是一个要在若干年内实行的长期的政策”。决议指出：“商品交换是新经济政策的基本杠杆。如果不在工业和农业之间实行系统的商品交换或产品交换，无产阶级和农民在从资本主义到社会主义的过渡时期就不可能建立正确的关系，就不可能建立十分巩固的经济联盟”，“合作社是实行商品交换的主要机构。……反对无政府状态的(不接受国家的任何监督的)商品交换，把商品交换主要地集中在合作社手里，但是这决不排斥正当的自由贸易”，“允许把国家企业租给私人、合作社、劳动组合和公司”，“部分地修改大工业的生产计划，加强日用品和农民用品的生产”，“发展实物奖励制度，试行集体供应制。规定更合理的粮食分配制度，以提高劳动生产率”，等等。
由此可以看出，从3月21日的粮食税法令执行至此，苏维埃俄国的新的经济政策已经涉及到了工业、农业、商业等重要的国民经济领域和一系列经济管理制度，它在城乡间的联系、工农产品的流通和分配、工业本身的结构和发展以及生产的经营、管理等方面，使得苏维埃俄国的经济发展具有以前的经济政策所没有的新形式、新基础。
尤其值得注意的是，大会决议特别重视商品交换的作用，把它看成是从资本主义向社会主义过渡的全部历史时期内发展经济和巩固工农联盟的最重要的手段。
但是，决议中所说的商品交换，仍然是第十次代表大会期间列宁所申述的概念：“工人在今后已经属于自己的工厂中，为国家因而也是为占人口多数的农民生产一切必需品，并通过自己的铁路和船舶运送给农民，同时从农民那里取得全部剩余的农产品。”①事实上，这种交换并不经过市场，不是通过买卖，而是由国家指定的消费合作社，通过产品直接交换的形式来实现的。为了实现这种商品交换，1921年5月，人民委员会成立了布留哈诺夫、米柳亭、施米特和拉林等人组成的委员会，专门负责编制可供在国内换取粮食的工业品目录。7月，人民委员会要求加快进行商品交换。8月，在全国范围内进行商品交换。但实际执行结果却十分不能令人满意。原来计划在1921年8月15日前，能在这种商品交换的基础上从农民那里取得3，200万普特的粮食，结果成交额为200万普特，只有原计划的6.2%。
这种商品交换明显没有取得成功，原因是多方面的。一是由于这时生产日用必需品的工厂大批停工，致使消费合作社没有足够的商品和农民进行交换;二是消费合作社的力量薄弱，当时的总资金只有25亿4千万金卢布，②一个城市合作社平均资本为950金卢布，一个农村合作社平均资本只有29金卢布;三是1920年和1921年的干旱使农业减产;四是当时国家规定的工业品的价格较战前高两倍，而农产品价格仍保持战前水平，农民不愿意进行这种商品交换。当时普遍出现、极为活跃的私商却用较高的价格购买粮食，并以较低的价格出售工业产品。这样，所谓商品交换事实上变成了使用货币的市场贸易，变成了买卖，并且超出了地方经济周转的范围。
到1921年秋天，列宁坦率承认商品交换失败了。他说：“所谓失败了，就是说它已经变成了商品买卖”①。列宁指出，要进一步实行新经济政策，就必须继续“退到由国家来调节商业和货币流通。”②
1921年8月9日，人民委员会在关于贯彻新经济政策原则的指示中，明确规定不应将商品交换限制在地方流转的范围之内，并指示在可能和有利的条件下转为货币交换。为了保证商业和货币流通的正常进行，11月国家银行重新开业。12月底，全俄苏维埃第九次代表大会召开，再次对各项重大措施作了调整。随后，新经济政策在实践中获得了进一步丰富和发展，真正成为在一个小农占人口绝大多数的国家里，从资本主义向社会主义过渡时期内所应实行的正确的无产阶级政策。
新经济政策的发展主要表现如下：
一、农业方面：以提高农业经济的效益为目的，从消灭粮食征收上的平均主义着手，逐步为农民能稳定地、有效地使用土地创造必要的条件，最终提高农业的生产率。
全俄中央执行委员会于1922年5月22日和1922年10月30日分别通过了《土地劳动使用法》和《土地法典》，在土地和农业政策上作出了两项重大的变动。一是准予农民有选择土地使用形式的自由，规定农民可以选择的形式是：互助组、村社、独家田、独立农庄和混合形式。在1922—1923年间，独家农场和独立农庄获得了极为迅速的发展，因为这样的使用形式不仅使可耕地的利用率提高，而且使利用土地的经济效益增高;二是准予在劳动农户中辅助性地使用雇工劳动和土地的劳动出租，以调整农村中土地经营和劳动力使用上的不平衡状态，充分发掘农村内部的生产潜力。土地租佃的情况逐年增加。1925年，出租土地数达到700万俄亩，农村中的雇工人数达到120万。
国家还以财政手段和税收政策大力扶植农业的发展。1922年12月21月，全俄中央执行委员会和人民委员会作出《关于恢复农业和农机工业以及向农民组织农业信贷》的决议，成立了“促进农业、农机工业和组织农业信贷委员会”。1923年，政府为此拨款2，000万金卢布。1924年2月，根据全苏苏维埃第二次代表大会的决议，成立了中央农业银行，基金为4，000万金卢布。1925年，政府又增拨16，200万卢布。征收粮食税后，免税的有50万农户;1923年后，免税的农户达到2，900万。1921年8月16日人民委员会通过《关于农业合作社》的法令后，消费合作社和生产合作社都获得了很大的发展。
由于这一系列措施，耕地面积迅速扩大。1923年较之1922年增加1，140万俄亩，达到7，000万俄亩;1924年又扩大至7，540万俄亩。在这种总的发展趋势下，农村各阶层农户的实际耕地不断增加，拥有耕畜的情况有明显的改善，收入增加，支付能力不断提高。在粮食总产量增加的情况下，商品粮的比例也不断提高。
二、工业方面，根据国家的经济实力、经济发展的需要和可能性，对企业进行了大规模的调整。
当时工业方面存在4大问题，1，资金不足，2，原材料供应困难，3，交通运输遭到严重破坏，4，管理机构无力。唯一的出路是对已经实行国有化的工业企业进行整顿。
首先，国家只保留那些直接影响国计民生的大中型企业。人民委员会1921年8月9日的《关于实行新经济政策的办法》指示规定，国家通过最高国民经济委员会及其地方机构，把某些生产部门和能优先得到物资、粮食和资金保证的一些重要的大型企业，进行集中管理。正如列宁明确指出的：要“特别注意更快地实行关于关闭尽可能多的不能生产的企业，使生产集中在为数不多安排得最好的企业中的计划”。1921年8月12日和8月16日，劳动国际委员会和人民委员会先后颁布了《关于恢复大工业、提高和发展生产的各项措施的基本条例》和《关于扩大国营企业财政拨款和支配物资权限的法令》，对工业企业托拉斯化的原则和手续作出了明确的规定。
因此，所谓国家保留一部分企业，实质上是由生产集中化和托拉斯化的两个连续过程组成的。生产的集中由燃料工业开始，扩展至冶金工业，再到其它工业企业。矿井从1921年秋天的267个缩减至1924年的176个;冶金工业企业从1922年10月的418个减为1923年7月的331个;制革工业在1917/1918年共有4，647家工厂，到1922年国家只保留了240家;纺织工业在1922年秋天至1923年下半年由304家减为269家。在新经济政策开始执行时，国家直接管理的企业有37，000家，而生产集中后，只剩下4，500家。
生产的集中使工厂开工率迅速上升，工业产量不断增高。顿巴斯煤矿和巴库油田的恢复正常生产，促进了交通运输的恢复。冶金工业的发展为其它工业的发展提供了条件。工业积累逐年增加，1922/1923年为24，100万卢布，1923年/1924年为30，000万卢布，1924/1925年为73，500万卢布。国家对工业的拨款逐年增加，1923年10月1日为16，200万卢布，到1925年1月1日就增加到51，700万卢布。由此，国家的基本建设投资也不断增长，1921—1924年为12，650万卢布，1924—1925年为32，910万卢布。
生产集中的过程使国有企业分为两大类，一类是由国家继续供应的企业，另一类是不再由国家供应的企业。第二类企业是原来由中央级管理降为由地方来管理的轻工企业。这类企业的全部产品可以由企业本身按市场价格出售，所得收入用以发放工人工资和采购原材料与燃料。
在生产集中的同时，大量组建了企业联合体(托拉斯)。19211922年，在直属最高国民经济委员会的企业内，组建了430个托拉斯，包括4，144家企业、977，000名工人;在省属国有企业内，组建了172个托拉斯，包括2，281家企业、159，000名工人。1922年3—4月间出现了一次销售危机。为了改变这种状态，协调托拉斯的销售和原材料的供应，国营工业企业开始更大规模的联合，组建辛迪加。1922年2月28日成立了第一个辛迪加——全俄纺织辛迪加。整个工业的辛迪加化过程到年底结束，共组建了17个辛迪加。托拉斯或辛迪加管理局，较之过去的总管理局，与工业企业的关系密切。它们在使企业拥有某种程度的独立自主权、开放商业渠道和促进生产力的发展方面，起了一定的积极作用。但由于当时的农村尚没有一个能吸收工业产品的庞大市场，它们对各企业的领导更多地是集中在组织工业产品的销售方面。而它们的管理职能依然十分庞大和相当集中，这为以后高度集中的工业管理体制打下了基础。
其次，一些为人民生活所迫切需要的轻工企业，在国家一时无力经营的情况下，出租和租让给国内外的私人资本家。1921年7月5日，人民委员会颁布《关于出租最高国民经济委员会所属企业的程序》的法令，允许合作社、联合体或私人承租企业。但执行情况表明，3/4的承租人为原来的业主、业主合伙人或者旧企业的管理人员，而合作社承租只占1/4。到1923年末，总计出租7，500个中小企业，占计划出租企业数的76.5%。平均每个租赁企业有17名工人。
私人业主大多是在生产日用生活必需品的部门里投资。在20年代中期，私人资本在生产日用必需品的全国总资本中的比例为20%。在最为紧缺的必需品的生产中，私人资本的比例还要高，例如，在缝纫和制鞋工业中占70%，在食品工业中占34%，在皮革工业中占27%，在木器加工工业中占26%等。私人资本在大工业中的比重逐年上升，1924年占21%，1926年占28%。到1927年，私人企业的情况是：在全部工业资本中占5.6%，在产品总值中占11.7%，在商品产值中占13%，在生活必需品产值中占17%，就业工人在工人总数中占17%，在利润总额中占13%。
随着私营工业的发展，私营业主的收入不断增加，国家对他们的征税也逐年增高。1924/1925年，国家从私人企业得到的税款是：12，400万卢布营业税，6，500万卢布所得税，10，200万卢布承租费，总计29，100万卢布，占当年全国直接税收入60，000万卢布的近一半
在实行租让政策的最初几年，外国投资的总金额为1，000万金卢布。到1927年10月1日，外国投资总数增加到5，220万卢布。从1924/1925年至1926/1927年，在工业总产量中，租让企业生产的产品分别为0.2%、0.4%和0.5%。租让企业对燃料工业、采矿工业和交通运输的恢复起了相当的促进作用;而在粉碎资本主义世界对苏维埃俄国的经济封锁，争取一个较长的和平时期以便进行经济建设方面，租让政策无疑是一项重大的战略措施。
三、商业方面，在加强国营商业机构的同时，大力发展私营商业，使之成为工农业产品销售和流转、城乡相互补充和联系的重要渠道。
私营商业获得迅速发展。仅1921年10—12月，国家发给私人的经商特许证就有18万5千份，一年后，这个数字增加到50多万份。这些私商活动的主要领域是：充当小商品生产者之间、小商品生产者和国营与合作社营机构之间的经纪人，采购粮食和原材料，代售工业产品。1922年秋天，在全国的零售周转额中，私商占3/4。1925/1926年，私人零售点有10万多个，其周转额占零售周转总额的42.6%。私商在批发商业中的比重，1923/1924年占18.1%，1924/1925年占8.5%，1925/1926年占7.9%。在1925年秋天，私营商业网占全部商业机构数的77%，每1万居民中就有31个私营商铺。1925/1926年，私商的商品周转总额达到49亿卢布。
农村私营商业网的发展表明农业的恢复和农村市场的活跃。1923/1924年，农村中私人固定零售点有82，700个，占全国零售网点的25.5%而到1924/1925年就增加到155，800个，几乎增加一倍。
在1926年以前的一段时间里，国家把托拉斯和辛迪加的工业产品的一半数量通过私商销售;而城市需要的粮食，也有一半靠私商采购。对于农村来讲，由于合作社资金太少，通过私商来收售农产品，出售必需的生活用品和生产工具，就更有重要的意义。这一时期私营商业的活跃和发展表明，在国家监督和指导下的私人商业机构可以补充国营商业机构的不足和无力的状况，大大缩短农产品的采购时间，把工业产品迅速送到消费者手里，加速了商品的流转过程。
四、财政金融方面，采取措施逐步消灭赤字，使币制的稳定成为保障经济发展的决定性因素。
开始实行新经济政策时，由于物质短缺，大量发行纸币，造成了通货膨胀。1921年7月1日，流通中的纸币数量达2，347.1亿卢布。而到1922年1月1日增至17，543.9亿卢布。随之而来的是物价飞涨。与1917年第四季度相比较，1921年下半年，纸币流通量增大712倍，物价在莫斯科上涨7.671倍，在全国上涨9.050倍以上。加上信贷活动的分散，财政制度相当混乱。
国家所采取的一系列重大措施包括：1、在国家银行重新开业后，陆续创立了工商业银行、俄罗斯商业银行、农业银行、消费合作社银行和农村中的信贷合作社网。通过这些机构实行信贷事业的集中。2、1922年10月11日，人民委员会颁布法令，授权国家银行发行面值为1，2，3，5，10，25和50的切尔文卢布，规定每枚切尔文卢布的含金量与战前面值为10卢布金币的含金量相同。切尔文卢布于同年11月投入流通，流通量逐年增大。1923年12月24日，俄共(布)中央通过决议进行币制改革。此后，政府颁布法令陆续停止各种旧币的流通，规定以50，000(1923年纸币)： 1(切尔文卢布)、500，000(最后一次发行的纸币)：1和5，000亿(已经作废的纸币)：1的比价，限期以旧币兑换新币。到1924年第一季度兑换总值为1，730万切尔文卢布。结果，切尔文卢布增值，购买力提高，成为流通的主要货币。通货膨胀得到控制，财政金融制度趋于稳定。3、加强对国家预算中支出的审查，缩减对管理机构和军队经费的拨款，保证了国家预算的计划性和可靠性。在此基础上，国家将农民负担的各种税务改为统一的农业税。1924年5月，农业税的纳税方式全部改为征收货币。
五、分配方面，取消平均主义的分配原则，在报酬制度上实行根本的改革。
广泛实行计件工资制，按照劳动的数量和质量来计算工资，并且逐步缩小工资中的实物部分，扩大货币部分。工资中实物供应部分1922年1月为77.5%，1923年1月为21.1%，到1923年9月下降到8.9%。与此同时，还实行各种奖励制度，鼓励劳动者不断提高劳动生产率。
新经济政策的中止
1924年以前，是新经济政策执行得比较稳定的时期，但新经济政策本身并没有提出和解决国民经济中轻重工业、大小工业的布局和发展比例问题。在这方面，苏维埃俄国的经济政策具有连续性。在新经济政策条件下，坚持的是一条优先发展社会主义大工业的方针，而对为人民生活所迫切需要，也是为发展社会主义大工业所迫切需要的粮食、原材料、燃料和轻工产品的生产并没有采取切实可行的相应措施。因此，经济繁荣本身潜藏着比例安排、发展速度和方向上的新的矛盾。1923年秋天的“销售危机”暴露出了这种矛盾。
从1922年10月起，工业品的价格迅速上涨，农产品的价格相对不断下跌。从1922年11月到1923年10月，工业品的指数从1.20上升到1.76，农产品的指数却从0.84降至0.57。同一时期，工业品价格的上涨超过农产品价格上涨的1.08倍(零售价)和1.24倍(批发价)。工农业产品价格上的“剪刀差”在1923年10月进入高峰期，相差约1倍。这种“剪刀差”愈是在人口集中的大城市愈为严重。据计算，要使这种差价恢复到正常水平，就必须将工业品的价格降低49%，将农产品的价格提高96%。
为了消除这种“危机”，苏维埃政府连续采取措施，致使经济政策发生重大变化。一是实行一条旨在排挤中间商的商业政策。各托拉斯和辛迪加加速开办自己的批发零售商店，力图直接建立国家工业和私人零售商的联系。当时在莫斯科设摊售货的就有10家大的托拉斯，仅莫斯科呢绒托拉斯就有10处摊商和700名货郎;二是加强对私营工商企业的征税，限制私人资本的积累和发展，不断提高征税率，开征各种间接税;三是国家迅速减少对私营工商企业的贷款，从1923年10月1日至1924年1月1日，几家最大的国营信贷机构私人的贷款从1，850万卢布减少至1，000万卢布;四是大幅度降低工业品的价格，规定一系列生活必需品的最高限价，并从1924年2月底起开展了一场全国性的工业品降价运动，规定居民在两个月内必须在国营商店和合作社机构购买商品;五是从1924年起完全停止利用私人中间人和经纪人，吊销许多零售商人的营业执照。
结果，私营商业机构的数字大幅度减少，从1923年10月的532，388个缩减至1924年10月的451，288个。私人资本在全国批发商业的商品周转额中所占的比重，从1923年的21.4%，降为1924年的11.9%;在零售周转额中的比重，从1922/1923年的74%，降为1924年的53%。
然而，价格政策并没有能真正消除严重的“剪刀差”，只不过暂时抑制了市场供售之间的矛盾。在价格表面趋于平衡的状态下，生产和销售之间、工农业生产之间的不协调被一时隐蔽起来。到1925年3、4月份，商品荒再次尖锐起来，又出现了新的“销售危机”。
1925年4月23至30日，俄共(布)中央委员会举行全体会议。全会讨论了国家所面临的问题。莫洛托夫在报告中批评了上述解决销售危机”的措施，指出：无产阶级国家在用一切办法加强社会主义经济成份即大工业的时候，为了自己的利益，也应当不仅利用城市的市场关系，而且利用农村的市场关系，其中包括资本主义关系的一定发展。在目前时期，这种关系的发展应当是能够巩固无产阶级国家的;如果没有这种关系的发展，现在，一方面农民群众经济状况的改善就会受到阻碍，另一方面我国大工业生产力的真正强大发展也会受到阻碍”。“我们应当最大限度地减少受限制商品的数量，减少限制的地区，使经济调整的实践适应个体小经济，——这一点是没有任何疑义的”。所以，他提出俄共(布)所面临的任务是，实行“从去年的限制转到灵活的国家的经济调整”。
全会根据莫洛托夫的报告，通过了《党在农村经济贫困时期实行的经济政策的当前任务》。决议强调，“为了真正提高目前还是个体小农经济占绝对优势的农业，需要扩大农产品的商品率，因此要坚决消除农村中的‘战时共产主义’残余(如停止以行政手段对付私营商业和富农等等)，因为这种残余是同新经济政策条件下所容许的国内市场关系的发展相抵触的”，“必须加强注意商业的基本问题和整个经济政策问题……在苏维埃国家这一总的经济政策中，应当使国营工业的基本利益同农业发展的最重要利益结合起来，并使它们在经济发展的每一新阶段中相当正确地协调起来”。决议在有关经济政策的实际措施中，重申要继续贯彻《土地法典》，“容许农民根据土地法典更广泛地享有出租土地的权利”;“赞同中央政治局1925年4月16日关于在农民经济中使用雇佣劳动问题的决议”，“应当严格遵守土地法典规定的自由选择土地使用形式的权利，对于分建独家农场和独立农庄的活动不能给以行政阻碍”，“坚决削减各种地方税，消除农村私营商业遭到的行政障碍，以便采取正确的、特别是经济的措施，把私营商业的活动纳入苏维埃商业的总的商品流通渠道”，“必须把一部分国家土地(其中包括国家机关租用的土地)交给农民使用。此外，在那些适于把国营农场的数量适当减少的省份(例如在土拉、库尔斯克、莫斯科、特维尔等省)，必须把缩减出来的这些国营农场的土地转交给农民使用”等等。
这次中央全会后，苏维埃俄国的经济政策在经过了某种程度的收缩后，开始了一次重大的调整。这种调整保证了新经济政策的一些基本原则得以继续执行。
调整后的经济形势是相当好的。农业的播种面积基本上达到了战前水平，农产品的产量达到战前水平的87%;工业总产量超过战前水平的8.1%。工农业的增长速度较快。这一切使1926年这一年成为新经济政策实施中具有明显特色的一年。
但从1926年下半年开始，国家采取各项措施加强了对农村中的“富农”和城市中“耐普曼”的限制、排挤和消灭。1926年10月26日至11月3日，联共(布)召开第十五次代表会议。会议的决议中明确提出农村中已存在两极分化，存在两种倾向(资本主义倾向和社会主义倾向)的斗争;并且认为党和国家要特别注意同私人资本作斗争的问题，因为私人资本仍然很强大。1927年12月2日至19日，联共(布)召开第十五次代表大会。决议重申“从社会阶级观点来看，目前农业发展过程的特点就是资本主义倾向和社会主义倾向的斗争。这一斗争给在我国条件下具有显著特点的农村分化过程打上了自己特殊的烙印”，决议还指出“现在已有可能在业已达到巩固的工农联盟的基础上，同全体贫中农一起，进一步地、更有步骤和更坚决地限制富农和私商”。决议强调最有效的办法“不是使经济循着抵抗力最小而是循着要克服最大困难的道路前进的办法”。
新经济政策实施时，列宁就说：“找到了私人利益、私人买卖的利益与国家对这种利益的检查监督相结合的尺度，找到使私人利益服从共同利益的尺度”。①所以，列宁认为，苏维埃俄国要使小农经济走上合作化和社会化的道路，要建立社会主义大工业的基础，并不是一蹴而就的事。②
20年代末，苏联的经济政策恰恰是在小农经济的改造和社会主义建设的方式与途径问题上发生了明显的变化。列宁在这两个基本问题上所制定、并适合苏联国情的基本原则有了很大的变动。所以，新经济政策的执行实际上已经中止。此后，在社会主义建设问题上，苏联采取了一系列新的原则和措施，实行了与新经济政策有相应差别的新政策。
①《列宁全集》第33卷,第41—42页。
②《斯大林全集》第8卷,第110页。
① 《列宁全集》第32卷,第318页。
① 《列宁全集》第32卷,第123页。
① 参见《列宁全集》第32卷,第214—215页。
①② 《列宁全集》第32卷,第433页、436页。
③ 参见《列宁全集》第32卷,第289——304页。
① 《列宁全集》第32卷,第275页。
② 金卢布是俄国1895——1897年币制改革后所使用的一种金本位制的货币单位(含纯金0.774235克)。币值分为5,10,15卢布(帝俄金币)和7卢布50戈比(5卢布金币),流通到1914年。1921—1922年,金卢布用作计算单位, 在一些著作中亦称为“战前卢布”。
苏维埃俄国1924年币制改革前,有多种货币流通,因此当时用作计算单位的有金卢布、商品卢布和卢布等。1924年币制改革后,切尔文卢布成为流通的主要货币,也成为主要的计算单位。在此以后,有关资料中的金卢布、卢布等都被转换成切尔文卢布。但由于史料的关系,在历史资料中至今仍然可以见到以金卢布(战前卢布)作计算单位的数字,尤其是有关20年代中期的经济数字,常有各种计算单位同时使用的情况。
①② 《列宁全集》第33卷,第74页。
① 《列宁全集》第33卷,第423页。
② 参见同上书,第425页。
