罗斯福在第一个任期(1933年3月—1937年3月)中，主要是应付经济危机的威胁。尽管国际形势十分险恶，罗斯福难以采取主动行动来对国际局势施加影响。在他本人进入白宫前一个多月，大西洋彼岸的希特勒当上了德国总理。在太平洋这边，日本侵略军一路在中国东北，另一路在淞沪，象两把铁钳紧紧夹住中国。罗斯福在对欧政策上，只能以“警惕地注视”这种模糊不清的语言来表态;在远东方面，除了继承“不承认”原则外，拿不出一点他自己的东西来。

1937年7月，罗斯福第二次总统任期开始不久，日本发动了对中国的全面进攻，目的在于独占中国。这是日本对“门户开放”政策的最严重的一次挑战。此时，罗斯福的“新政”已经收到一些成效，危急时刻已经过去，而且选民在1936年的总统选举中给了他很大的信任，使他能够把注意力更多地转到外交事务上来。在对日政策上，从1937年下半年开始，增添了罗斯福本人的色彩：对日本进行遏制。罗斯福从他在第一次世界大战时期担任海军部长助理，直到1933年就任总统，他从来没有怀疑过日美必将诉诸一战。至于在什么情况下开战，什么时候最有可能开战，自然不能以罗斯福的意志为转移。因为他受到多方面因素的制约，特别是当时在美国孤立主义盛行。

1937年日本发动全面侵华战争后，禁运几乎是罗斯福手中唯一可玩的牌，但是这张牌还打不出来。舆论还不能接受。国务卿赫尔及海军和陆军中许多高级将领都反对刺激日本。罗斯福采取“见机行事，灵活反应”的办法。随着日本侵华战争规模的日益扩大，罗斯福采取了有针对性的反应：1938年5月国会根据他的要求，通过了庞大的海军扩建法(文森法);6月，英美法海军订立相互使用港口协调行动的协定;1937年7月宣布1911年美日通商航海条约在1940年1月到期后不再续约。这些反应都十分有节制，作用也不是日本立即感受得到的。但它们是罗斯福向日本人发出的信息：美国不会对日本在远东的扩张行动毫不作出反应。

1939年8月德苏互不侵犯条约的签订，9月欧战的爆发，以及希特勒初期的胜利，大大刺激了日本“南进”的胃口。1940年4月15日，在希特勒侵入北欧后，日本外相有田发表声明，为进攻荷属东印度制造舆论。美国迅速作出反应。赫尔在4月17日奉罗斯福指示公开声明：对荷属东印度内部事务的干涉和改变其现状，都将损害整个太平洋地区的稳定和安全。与此同时，罗斯福命令原定在5月9日驶回美国西海岸进行训练的美国太平洋舰队留在夏威夷对日本起“威慑作用”。同年7月10日，罗斯福出人意料地延揽共和党人史汀生和诺克斯分别担任陆、海军部长，这表明他的内阁组成的重要变化。这两个人是主张对本日施加更大的经济压力，加强军事准备和更多地援助中国的对日“强硬派”。

1940年9月27日签订的德意日三国同盟条约的第三条规定：如缔约国之一被目前尚未参加欧战或中日冲突中的一国所攻击时，三国应以政治、经济及军事手段互相援助。显然这一条是针对美国的。10月4日，罗斯福在内阁会议上非常严肃地谈到了三国公约签订后美国所面临的局势。史汀生和诺克斯都主张对日本全面禁运。但是美国军方领袖马歇尔和斯塔克反对对日本采取激烈措施，一是因为美国没有在太平洋作好准备，二是因为支持英国对付希特勒，比美国单独去对付日本更为重要。罗斯福支持军方意见。除了军方的两点意见之外，罗斯福还要考虑竞选第三任总统的问题。他向全国选民中的父母们保证：“你们的孩子们不会送去参加任何外国的战争”。尽管罗斯福心中明白这不过是竞选语言，但是他懂得选民的情绪。如果罗斯福在1940年提出不惜以武力来制裁侵略者的口号，他就未必能打破美国历史传统，三次连任总统。但是，罗斯福必须保持箭在弦上、引而不发的姿态，一方面有利于争取外交上的主动，另一方面也有利于动员国内舆论。这就是罗斯福在1940年对日政策的几点原则。根据赫尔的表述，那就是：

“一、避免在太平洋发生公开斗争，以便集中全力援助英国和加强我们自己。

二、对日本要维持我们的一切权利和原则，继续我们的经济压力，援助中国，但不要把日本推到使它的军方要求战争的地步。

三、让日本了解我们在太平洋是强大的，而且正在加强总的力量。

四、不能让日本得到这样的印象，即在需要时我们不会使用我们的力量;但在同时，克制与它的争吵，让讨论和协议之门敞开。”

这几条原则是在珍珠前事件以前的美国对日政策的基本态度。罗斯福本人也承认这些原则表明美国在太平洋是处于守势，他手中缺乏可以应用的力量，不能制订坚强而又能立即作出反应的政策，只能见机行事。简言之，就是力不从心。

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