德黑兰会议后，世界反法西斯联盟得到了进一步巩固。战时盟国在军事上和政治上卓有成效的合作，为筹建新国际组织的工作提供了良好气氛，大大加快了它的筹建步伐。

中美苏英为落实四国宣言筹建新国际组织而采取的第一个具体步骤，是1944年夏末在华盛顿附近的敦巴顿橡树园举行的会议。为了尊重苏联在对日作战中的中立地位，会议分两个阶段进行。8月21日至9月28日，以斯退丁纽斯、葛罗米柯、卡多根为团长的美苏英三国代表团举行了第一阶段会议;从9月29日至10月7日，以斯退丁纽斯、哈利法克斯、顾维钧为团长的美英中三国代表团举行了第二阶段会议。由于与会各国接受了国联失败的教训，会前交换的方案比较接近，思想认识比较一致，会议进展颇为顺利。会议的成果集中地体现在四国一致同意的《关于建立普遍性的国际组织的建议案》中。该建议拟称将新国际组织命名为“联合国”，新组织应包括大会、安理会、国际法院和秘书处四个主要机构;另外，为促进对国际经济、社会及其他人类福利问题的重视，新组织应成立隶属于大会及大会权力之下的经济及社会理事会，维护和平与安全的主要权力由安理会承担，中美英苏及“于相当时期后”的法国应拥有常任理事席位，安理会的决议对所有会员国都有约束力。大会的重要决议应以与会投票之会员国2/3多数决定，其他决议应以简单多数决定;建议案还包括修正和过渡办法两项内容。

在会议的第二阶段，中国代表团在建议案的基础上，提出了三点补充建议：一、明白表示在和平解决争端上，国际组织应适当考虑正义和国际法，不应只顾及政治的便利。二、大会应承担促进国际法的编纂和发展的任务。三、经济和社会理事会应扩大到教育和其他文化合作。这些建议对联合国组织具有重要的意义，得到美、英的同意，并通过外交文书征得苏联的同意，后来作为四国一致同意的提案交给旧金山大会。

在敦巴顿橡树园会议上尚有两个重要问题没有解决：

第一、关于安理会的投票程序问题。鉴于安理会在未来国际组织中处于极端重要的地位，美苏英三国对于安理会的常任理事国应该享有否决权这一总的原则并无异议，但美英坚持认为，如果一个大国是争端的当事国，它就不应享有否决权。苏联代表团对此持反对意见，它不同意在任何情况下取消否决权，认为大国间的一致，应成为采取任何行动的一项绝对必要的条件。苏联代表团建议制定当大国之一卷入争端时投票表决的特别程序。会议最后决定把这一问题搁置起来。敦巴顿橡树园建议案中只是讲，安理会的投票程序仍在考虑之中。

第二、关于未来国际组织的创始会员国的资格问题。美国提出除在《联合国家宣言》上签字的26个国家外， 再加上8个没有向轴心国宣战的国家(其中有6个是拉美国家)。苏联反对接纳非宣战国。当美国坚持己见时，苏联代表葛罗米柯在8月28日提出，假如16个苏联加盟共和国也被列入创始会员国之内，苏联就同意接纳这8个非宣战国。苏联的反建议，使美英两国代表斯退丁纽斯和卡多根“立即表示葛罗米柯的建议将会引起很大困难”。美国国务卿赫尔对此也“大吃一惊”。罗斯福则认为这是“荒谬的”，他说在任何情况下美国都不能接受这样的建议，并指示斯退丁纽斯向葛罗米柯说明，就象美国要求接纳48州为战后国际组织的会员国一样，这会引起无穷纠纷。罗斯福坚决主张对这个问题严守秘密，并于8月31日致电斯大林进行紧急磋商。最后经双方同意，将这一问题暂时搁置下来。

虽然有上述分岐，敦巴顿橡树园会议仍是筹建联合国的一次意义重大的会议。会议通过的建议案，大致勾画出了联合国的蓝图，为旧金山会议奠定了坚实基础。

罗斯福和斯大林对这次会议所取得的成就，都给予很高评价。罗斯福把会议的建议称之为“国际上政治合作的奠基石”。斯大林把这次会议视为“联合国战线巩固的鲜明标志”。

会议以后，美苏双方仍就两个未决问题继续进行磋商。1944年12月14日，罗斯福在给斯大林的信中，提出了有关安理会表决程序的方案：一、安全理事会每一理事国应有一个投票权。二、安全理事会关于程序事项的决议，应以七理事国的可决票表决之。三、安全理事会对于其它一切事项的决议，应以七理事国的可决票、包括全体常任理事国之同意票表决之;但对于争端的和平解决的各事项之决议，争端当事国不得投票。

在2月6日举行的雅尔塔全体会议上，美国国务卿斯退丁纽斯就上述方案作了说明。他说，美国的方案“是完全符合大国在维持国际和平方面所担负的特殊责任的”，因为建议规定了“对于维持和平有关的最重要的决议，其中包括所有经济和军事的强制性措施在内，需要有安理会常任理事国的一致同意”。他还说，美国方案确认，任何可能发生的争端的和平解决，“有关的任何主权国家都有权申述它的实际情况”。他列举了哪些问题是需要常任理事国一致做出决议，哪些是当事国、即使是常任理事国也不得参加投票的问题。

对美国的方案和说明，英国首表同意。丘吉尔表示，应该允许别国发表自己的意见，但大国应受到否决权的保护。例如，英国无法阻止中国和埃及提出收回香港和苏伊士运河的要求，但可以使用否决权来阻止两国达到自己的目的。斯大林把“雅尔塔公式”明确地概括为凡属要采取经济、政治、军事或其他某种强制手段加以解决的争端，应有辩论的自由，但要通过决议，必须要全体常任理事国一致同意，即便是争端的当事国。凡属可以通过和平方式解决的争端，争端的当事国，即便是常任理事国，也不得投票。也就是说，大国可以通过否决权，阻止安理会采取任何自己所不同意的强制性措施，但不能用否决权阻止安理会审议和用和平手段解决该国所卷入的任何争端。在得到联合国的权力不能用来反对美苏英三大国的明确、肯定答复之后，苏联于2月7日宣布同意接受美国的方案。这样，三国就安理会的表决程序达成了协议。“雅尔塔公式”的规定，赋予大国在实质性问题上的否决权，这是当时历史条件下的产物。在战争中，大国起着主要作用，使他们在反法西斯同盟中享有特殊的地位。当他们具体筹划新的国际组织时，如何使新组织行动有效，如何维护大国自身的利益不受该组织的侵犯，并将大国的特殊地位用法律形式肯定下来，是需要解决的两个重要的问题。实行大国一致原则——即大国享有否决权，正是一个两全其美的办法。正是设计者们的这种双重动机，造成了否决权的两重性：一方面，它强调大国一致原则，期待五大国合作采取迅速有效行动，使安理会能更好地履行其维持国际和平与安全的责任。这在当时是必要的。因为从当时的情况看，防止法西斯的再起，维护和平与安全，没有五大国的合作是不可能的。同时，否决权可以避免某些国家利用机械多数把自己的意见强加于人，用专横的方法解决国际争端，从而防止安理会采取轻率行动，避免联合国成为某一国家或集团的工具，苏联当时还是世界上唯一的社会主义国家，否决权可以防止资本主义大国利用联合国达到与维护和平和安全毫无共同之处的目的，这在当时也是有积极意义的，有利于维护联合国的权威和公正性。但是，另一方面，否决权否定了安理会其他理事国投票的平等价值，违反了联合国宪章规定的主权平等原则。它不但使大国在解决国际争端及其他问题上具有高于一般国家的权力，而且获得了免受该组织裁决的特权，造成了联合国不能解决大国争端的结构因素，这势必影响联合国作用的发挥。

在雅尔塔会议上，对苏联提出的额外投票权问题，三国经过协商，达成谅解，美英支持乌克兰和白俄罗斯为联合国创始会员国。同时三国还达成一项默契：如果美国也提出增加投票权的要求，英苏也支持美国享有同苏联相等的三票。当这一消息透露出去以后，美国公众和舆论纷纷指责美苏进行“幕后交易”，迫使美国政府在4月3日不得不正式宣布，美国除继续支持苏联的要求外，它将不再于旧金山会议上为自己谋求三个投票权。

会议还决定，“1945年4月25日在美国旧金山召开联合国会议，以便按照在敦巴顿橡树园非正式会谈中所建议的方针起草这一组织的宪章。”被邀请参加会议的国家， 应是1945年2月8日前在《联合国家宣言》上签字的国家、1945年3月1日前向共同敌人宣战的国家。会议建议中国和法国同苏美英一起，共同作为旧金山会议的发起邀请国。中国政府接受了这一建议。法国同意参加会议，但决定不担任发起国。

1945年3月5日，美国代表中美苏英四发起国向有关国家发出召开联合国家国际组织会议邀请书。邀请书提议以敦巴顿橡树园会议建议案为基础，雅尔塔会议关于安理会表决程序问题的规定作为建议案的一部分，提交旧金山大会，讨论制订联合国宪章。同时，还提请每一被邀请国家对建议案提出修正意见。

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