在战争的第二个年头，南斯拉夫人民武装力量继续在战火中成长，解放区里的革命政权建设也有了进一步的发展。南共把武装斗争同政权建没有机地结合在一起，明确地向广大人民群众展开了斗争的未来：“我们能通过解放斗争实现自己长久以来的社会要求和民族愿望;绝不能再复旧”。

随着人民解放斗争的发展，在南斯拉夫的解放区和个别沦陷区，陆续出现了第一批政权机关，以取代旧的国家机器和解决人民解放运动中的迫切问题。

这种新的政权机关叫做人民解放委员会。它的任务是多方面的，主要是保障前线的各种需要和维持后方的社会秩序。1941年10月19日爱·卡德尔发表题为《人民解放委员会应当成为人民政权真正的临时承担者》的著名文章，论述了人民解放委员会的性质和任务：1、组织全体人民的活动，以便向前方战士提供所需要的一切。2、保证后方的秩序，通过人民自己的警卫队来保持这种秩序，反对一切掠夺、盗窃、投机、第五纵队等等活动。3、组织对居民，特别是贫困阶层和战士、生活无保障的家庭的供给，提供食品，尽量正确地组织和发展经济生活、商业、交通(武装力量直接管理的部门除外)。4、用一切办法来巩固前方同后方、全体人民同他们的战士的联系。

革命政权机关出现后，人民群众有了同流亡政府的旧政权和占领当局建立的法西斯政权以及其他伪政权进行斗争的领导机构。人民解放委员会的加强和扩大，又推动了武装斗争的进一步发展。

1942年6月，成立了第三、第四和第五无产者旅。在粉碎了德意占领军和吉斯林部队联合发起的第三次大攻势后，最高司令部决定率领无产者旅的4，000名战士从黑山边境出发，向波斯尼亚西部作战略转移。其目的在于保存游击队的主要力量，使无产者旅同活动于南斯拉夫西部的游击队会合，在克罗地亚、斯洛文尼亚等地开辟新的解放区。这就是著名的无产者旅的七月进军。

无产者旅兵分两路挥戈西进，行程250公里。他们攻克许多敌人据点，解放了一批中小城镇和村庄，扩大了人民武装，新建了几个无产者旅。七月进军揭穿了敌人散布的“游击队的力量已经被彻底打垮”的谣言，为建立人民解放军和召开全国性会议创造了条件。

1942年11月1日，最高司令部发布命令，成立第一和第二无产者师。11月9日，成立第三、第四和第五师。它还组建了波斯尼亚军和克罗地亚军。南斯拉夫人民解放游击队和志愿军最高司令部改名南斯拉夫人民解放军和游击队最高司令部。

除人民解放军的正规部队外，各地还有游击队。到1942年年底，人民武装力量拥有2个军、9个师、36个旅、43支游击队和其他小的军事单位，总共达15万人。他们抗击着驻在南斯拉夫领土上的15万德军、33.5万意军、9万保军和2.8万匈军，以及近25万吉斯林部队、敌伪军总共85万人。解放区的面积达5万平方公里，占全国总面积的1/5。

这样，在南斯拉夫解放区成立一个全国性政治机构的条件已经成熟。11月26和27日，在新解放的比哈奇镇召开了有南斯拉夫各民族和各反法西斯团体代表参加的南斯拉夫人民解放反法西斯委员会的第一次会议，决定成立一个全国性的政治机关——南斯拉夫人民解放反法西斯委员会(简称“人解委员会”)。它设立执行委员会，行使最高行政机关的职能，领导人民政权机关的日常工作。执行委员会的主席是前议长伊万·里巴尔博士。

人解委员会的成立标志着人民政权建设进入了一个新的阶段。它充分表达了南斯拉夫各族人民厌恶旧制度和渴望建立革命政权的愿望。

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