在周公第二次东征时，商朝贵族当了俘虏，被周人称为献民、民献、人献或献，因他们反抗周的统治，所以也被称为顽民或殷顽。顽民原来是大小奴隶主，当俘虏后丧失了过去的威福，顽固地反抗周朝统治是很自然的。因此，如何对待殷顽民，是摆在周朝统治者面前的一个大问题。在平定武庚和东方各国的武装叛乱后，周朝统治者就把巩固广大的东方地区的统治，作为首要的政治任务。周的国都在丰、镐(今陕西长安县)，称为宗周。宗周距离东方遥远，不易控制东部地区。

针对上面情势，周公采取了营建洛邑，将殷顽西迁的谋略。周公知道留顽民在商地，将会继续反叛。于是他就在洛水北岸营建东都洛邑(今河南洛阳)，作为控制东方的政治、军事重镇，并强制将殷顽民迁徙到那里定居下来。殷顽民西迁，一则使他们远离本土，势力大减，二则集中起来，便于管束。为了监视殷顽民，周公派了八师兵力(一师2500人)驻守洛邑。

殷顽民迁居洛邑后，周公继续对他们采取分化利用的政策。他告诫他们说：“我执行天罚，把你们抓来做臣子，现在不杀你们，给你们住屋田地，让你们安心谋生，臣服于我。如果你们不敬天命，我不但要收回房屋田地，还要将你们杀头治罪。”(《尚书·多士》)

周初对殷民进行严密的政治和军事的监督，很快就收到了效果。殷顽民处在那样的环境里，对周朝的统治逐渐顺化降服。

周公营建洛邑，将殷顽迁至都城，以便监督的谋略，被后代一些统治阶级所袭用。

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