1947年2月28日，周恩来为中共中央起草的党内指示，就国民党统治区的工作提出：中国共产党应力求从为生存而斗争的基础上，建立反卖国、反内战、反独裁与反特务恐怖的广大阵线。为人民运动指明了前进的方向。国民党统治区的人民运动兴起后，中共中央加强了对它的领导。1946年12月16日，中共中央决定周恩来兼任中央城市工作部部长，各解放区的中央局、中央分局及有关区党委成立城工部;在国民党统治区，以上海局管辖长江流域及西南各省和平津、青岛、台湾地区的工作，香港分局管辖华南地区的工作。在中国共产党的领导下，国民党统治区的人民运动日益发展。蒋介石实行高压政策，镇压人民运动，逮捕进步学生。1947年2月27、28两日，国民党以重庆、上海警备司令和南京卫戍司令名义，限令中国共产党代表团驻南京、上海办事处、重庆四川省委和《新华日报》馆全部人员，于3月5日以前撤离。蒋介石企图用高压政策维持其统治。1947年2月28日，周恩来在为中共中央起草的党内指示中指出，为了加快群众斗争步伐和避免损失，必须注意斗争策略。他指出，针对蒋介石的镇压政策，我们应扩大宣传，避免硬碰，争取中间分子，利用合法形式，力求从为生存而斗争的基础上，建立反卖国、反内战、反独裁与反特务恐怖的广大阵线。他还指出，同时在斗争中要联系到、有时要转移到经济斗争上去，才能动员更广大群众参加，而且易于取得合法形式，有了经济斗争的广大基础，也易于联系到反特务反内战的斗争上去。由于国民党统治区的中共组织，贯彻执行了周恩来的指示，推动了人民运动更大规模地开展起来。

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