日本昭和2年(1927)4月20日，裕仁天皇任命田中义一为首相，组织新政府，以取代侵华不力的若槻礼次郎政府。田中义一，这位极端反华派，成为日本侵华纲领的制订者。

1927年初，中国的大革命如火如荼，北伐战争胜利推进。3月，中国共产党和国民党左派在武汉建立了革命政府，上海也成立了临时革命政府。然而在这关键时刻，蒋介石与帝国主义和国内官僚资本主义勾结，发动了反革命政变，并建立起南京政府。随后，蒋介石挥兵北上，与控制北京政府的张作霖决战，但在徐州会战中蒋介石大败。同时，汪精卫负责的武汉政府已与南京政府合流。面对中国国内动荡变幻的形势，田中义一决定改变对华政策，采取更强硬和更富侵略性的方针，他要制定一个新的侵华纲领。

5月，田中政府派人与张作霖密谈，企图使张作霖保持“中立”，让日本获取满洲和蒙古，把满洲划入日本版图。同时，田中内阁出兵山东，把大约2000人的军队迅速由旅顺调往青岛。

然而，在日本统治集团上层，以裕仁天皇为首的少壮派与日本政界的一些元老、行政官员在对华政策上出现了不少矛盾。天皇的亲信铃木少佐于5月召集少壮派陆军军官，要求他们建立中国问题研究会，为裕仁天皇起草关于对华政策的形势报告，并计划将该报告提交给6月末举行的正式秘密会议上讨论。

第一批来到中国东北的日本移民

1927年6月27日—7月7日，日本的元老们聚在东京原子光照花园内的外相官邸里，展开了一场关于中国问题的大辩论。参加这次会议的有田中首相，有驻华公使、驻奉天总领事、驻汉口总领事、驻上海总领事、关东厅长官等，外务省、陆军、海军和大藏省代表也参加了会议，这就是统一对华政策的“东方会议”。会上，一些人极力主张“把满洲从中国本土分离出来，进而作为另外的土地区划，使日本的政治势力进入这块土地和地域”。会议开幕时，铃木少佐的开幕词更为露骨：“我的目的在于……把满洲从中国分离出来，置于日本政治统治之下。这就要求日本的全部政策……集中一致，促其实现。”“如果不发动战争，它将发现解决它的大陆问题是困难的”。会议最后一天，田中抛出了精心策划的《对华政策纲领》，它的主要内容即把满蒙从中国分离出来，置于日本统治之下，此为“根本目标”;煽动中国军阀的对立，坚决阻止中国统一。

东方会议之后，在1927年7月25日，田中义一根据《对华政策纲领》，呈给裕仁天皇一份密奏。田中在奏折中称：欲征服中国，必先征服满蒙;欲征服世界，必先征服中国。奏折引起了各国特别是中国情报部门的重视，中国的情报人员从大量零碎材料中了解到了奏折全貌。第二次世界大战结束后，在东京审判日本战犯时，这个奏折成了重要的历史文件。日本历史学家对奏折的真伪曾产生过一场大争论。但史实证实，不论这个“田中奏折”是否出自田中之手，它的原件是否能查找到，日本侵略的步骤倒确如“奏折”所谋。后来逐一发生的事实证明了日本侵华的野心。

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