一
1840年，英国发动了罪恶的鸦片战争，用炮舰轰开了清王朝闭锁的大门。这隆隆的枪炮声，激起了中国人民的英勇反抗，同时也引起了有识之士的思索，促发了中国近代士林风气的变化： 以魏源的巨著《海国图志》和“师夷长技以制夷”的划时代口号为发端，关心时势、学以致用的经世学风再度兴起。这种与近代中国的命运紧密相联的变化影响着晚清许许多多的知识分子及封建官僚。戴鸿慈就是其中之一。
戴鸿慈，字光孺，号少怀，晚号毅菴，南海佛山(今广东佛山)人，咸丰六年(1856)出生在一个书香门第之家。他的祖父戴联珠、父亲戴其芬都以丰富的学识闻名于当地。戴鸿慈自小生得眉清目秀，但温和之中透着一股刚毅，见到他的人都认为他将来必成大器。戴鸿慈果然不负众望，在家庭的熏陶下，他自幼勤奋好学，年仅十五就补县学生，之后又于同治十二年(1872)的乡试中获得第一名。
戴鸿慈的家乡广东作为中国的南大门，是近代与外国接触较多的省份，因而对于时势的变化极为敏感。这里的人民也极富有反抗精神，早在鸦片战争之前，广东人民就在林则徐的领导下掀起了伟大的禁烟运动，其后又有三元里人民自发抗击英国侵略的斗争，反对英人进入广州城的斗争。这些在中国近代极富影响的事件必然深刻地影响着戴鸿慈，激发着他的责任感，促使他时刻关心国家的命运。
光绪二年(1876)，戴鸿慈考中进士，被选为翰林院庶吉士，次年授编修。光绪五年(1879)，督学山东，不久即因为父亲病逝，回家守丧。这时候，正值法国变本加厉地推行殖民扩张政策，增兵越南，并策划侵略中国。戴鸿慈防患于未然，为增强地方防卫侵略的能力， 在家乡倡办团练。光绪十年(1884)，中法战争爆发，戴鸿慈极力主战，然而清政府却不认真备战，反而采取了一味求和的态度，最终在中国取得重大胜利之后，与法国订立了屈辱的《中法和约》，导致了中国的不败而败，法国的不胜而胜。这使戴鸿慈感到万分痛惜，扼腕不已。光绪十年(1884)冬，戴鸿慈起复，以后历任云南督学、云南乡试正考官、顺天乡试同考官。光绪二十年(1894)，戴鸿慈在大考中名列一等，擢庶子，被授予日讲起居注官。由于兢兢业业，在起居注即将成书之际，赏加四品顶戴。
同年夏爆发了中国近代历史上又一次影响巨大的战争——甲午中日战争，戴鸿慈又以极大的热情关注着这场战争。
这年五月，朝鲜爆发了东学党起义，朝鲜国王请求清政府派兵协助镇压。由于历史上沿续下来的宗藩关系，清政府于6月5日派直隶提督叶志超率陆军1500人去朝鲜，并按在此之前中日订立的《天津会议专条》的规定通知了日本。而日本则把清朝这次出兵看作是其发动战争的极好的机会和借口，它早在国内秘密下达了动员令，作了出兵占领朝鲜的充分准备。在接到通知以前，就按预定计划成立了战时大本营，以后又以护送驻朝公使大鸟圭介返任和以保护侨民为借口，陆续出兵朝鲜达一万余人，占据了从仁川到汉城一带的战略要地，并逐渐包围驻守牙山的清军，不时乘机挑衅。战争一触即发，国内舆论强烈要求清政府增援奋战，解救牙山被围清军，阻止日本的武装侵略。在光绪和主战派的压力下，李鸿章派卫汝贵、马玉崑、左宝贵、丰升阿等率军入朝，进驻平壤。但是此时的李鸿章还存有靠列强调停的幻想。7月25日，日本海军在朝鲜半岛对中国海军进行突然袭击，挑起战端，史称甲午战争。同一天，日本派四千多陆军进犯牙山的中国驻军，主将叶志超弃守牙山，逃奔平壤。1894年8月1日，中日两国同时正式宣战。
9月15日，侵朝日军分四路猛攻驻平壤的清军。中国士兵和朝鲜人民奋勇迎击。左宝贵率部坚守平壤玄武门，亲自登城指挥部将拼死杀敌，给予日军以重创，但他自己也中炮牺牲，马玉昆和卫汝贵也分别击退了东、西两路日军。战事尚未定局，身为全军统帅的叶志超却放弃职守，当天夜里率守军仓皇逃出平壤， “一夕狂驰三百里”，渡过鸭绿江，退到九连城、凤凰城一带。朝鲜半岛完全沦入日本之手。
平壤之役是中日交火以来第一个重大战役。当清军失利并受重创的消息传来，朝廷震惊。同时，一些不利于战争的言论也随之而起，说什么朝鲜本是中国的累赘，不如早早弃之; 说什么日本本想与中国共同治理朝鲜，谁知中国先挑起战争，以致失和; 以及日本人仅想得到朝鲜，以鸭绿江与之划界必可无事; 中国的军队打不过日本，不如赶紧求和。对于这些议论，戴鸿慈上疏予以批驳。他认为，朝鲜是中国东北的屏障，而东北又是北京的根本，所以朝鲜的安危对于中国十分重要，千万不能放弃，这也是清祖之所以致力于此的原因。本次战争纯粹是日本背信弃义、蓄谋发动的，日本此举的最终目标是中国，因此仅以为以鸭绿江与日本划界就可高枕无忧，纯属痴人说梦。而且鸭绿江绵延千余里，无一处险要可守; 我军如果沿江设防，即使十万兵力亦不够，这根本不合兵法，况且现在朝廷根本派不出如此庞大的军队。至于不战而忍辱求和，无异于抱薪救火，引火烧身。因为求和之后，日本雄踞朝鲜，对中国虎视眈眈，且大批赔款只能日益增强日本军队的进攻力量，削弱中国军队的防守力量，万一有什么意外，中国的危难情形实在难以设想。而且日本人一向以狡猾和反复无常著称，若借议和之机麻痹我方，另一方面却加紧进兵，我军岂不是又会遭受巨大损失?!
在批驳了上述流言以后，戴鸿慈提出了自己的设想。他认为： “行军之道，以统帅权专一，粮饷供应有保障为第一要义。我军平壤受挫，就是因为违背了上述要旨。北洋大臣李鸿章以直隶总督的身份统帅各师，是其应有的责任，应该派他到山海关临阵指挥，就近调度。然后让李秉衡代理直隶总督，抽调精兵前往天津办理军需，同时让魏光焘部抵奉天与宋庆部联合进剿。这样一来，前线和后方都有得力之人，反败为胜的日子就不远了。”同时，利用现在日本军队立足未稳，应大举反攻，收复朝鲜以鼓舞人心，否则军队士气由于长时间的拖延而益发溃散，等到日本休整好了以后再战，胜负就难以预料了。最后，戴鸿慈还提出了以后作战所应遵循的四条原则： 一是作战勇敢，鼓舞士气; 二是机动灵活，积极进取; 三是全面侦察敌人的情况，做到知己知彼; 四是明确各将领统率军队的职责。对于玩忽职守、临阵脱逃的叶志超应给予严惩。
但此时的清朝决策上层正忙于推诿责任，谁能注意一个小小的起居注官的言论呢?10月下旬，休整了近一个月的日军按照预定计划，分两路向中国大举进犯。一路以山县有朋为司令官，于10月24日、25日由朝鲜义州附近渡过鸭绿江。沿江驻守的四万多名清军不战身溃，主将宋庆和依克唐阿仓皇逃奔。10月26日，日军轻易占领了盛京东部重镇、中朝交通孔道九连城，并接连占领安东(今丹东)、凤凰城。接着，又分东、西两路进犯，占领长甸、宽甸、岫岩、海城等战略要地，进逼辽阳，并声言夺取奉天过年。另一路日军以大山岩为司令官，于10月24日从辽东半岛花园口登陆，共用了十二天时间，而清军竟未作任何抵抗。随后日军攻陷大连、旅顺。
此时的光绪因淮军屡战屡败，十分苦恼，于光绪二十一年(1895)一月开始起用湘军，出动6万人，驻扎在山海关内外。任命两江总督刘坤一为钦差大臣，督办东征军务，另任湖南巡抚吴大澂、淮军总统宋庆为副帅。这是自开战以来，中国最大的一次出兵，也是光绪的最后一试。戴鸿慈积极地支持光绪的这次决定，并对刘、吴等人寄予了深厚的希望。刘坤一是湘军名将，吴大澂是清流名士，都曾上奏主张坚决抵抗，而今真正奉命抗敌，却也同样狼狈败逃，溃不成军。三月上旬，日军从海城出战，6万湘军竟在六天之内接连失去了山海关外牛庄、营口、田庄台等军事要地，全线瓦解。这一溃败的结果，打消了光绪等人获胜的希望，增加了慈禧等人求和的理由。
陆军一再溃败的同时，北洋舰队也由于李鸿章的一再“保船避战”而导致了全军覆没。黄海海战之后，北洋舰队尽管损失较大，但仍有一定的战斗力，但是李鸿章却命令北洋舰队全部藏到威海卫军港，造成了坐守待毙的局面。是故日军在山东荣成龙须岛成山头登陆后，包抄威海卫后路，与海军一齐攻击，导致北洋舰队全军覆没。北洋舰队曾被视为洋务运动在军事上自强的最有力的象征，它的覆没更是让朝野震动不已。而以慈禧为首的主和派更是加快了议和的步伐。
此时的戴鸿慈于扼腕叹息之余，所想到的却是京畿所面临的威胁。他认为日军现在已占据了辽东半岛和山东半岛，形成南北夹击之势，随时都有可能乘机而进攻直隶。为今之计，应该调回聂士成部加强北塘至乐亭防线; 从关外的魏光焘、吴凤柱、徐邦道各部中抽调一部分军队，驻扎于沧州、固安; 同时催调南方各省精兵北上勤王。另外，戴鸿慈还认为朝廷应该重新振作起来，而现在首先要做的主要是惩办李鸿章。他认为李鸿章玩兵养寇，坐误军机，贻误大局，不严惩不足以平民愤、振人心。显然，戴鸿慈的这些意见不是此时的清王朝最高决策者所最需要的。她所急需的是与日本快速讲和，而不论其条件如何。至于惩办李鸿章，更是做不到，她还要依靠这位权臣去替她独当一面呢!
其实，清王朝谋求与日本的议和活动早就开始了。旅顺口失守以后，慈禧害怕日军进犯京津，就不顾光绪等人的反对，先支持奕䜣委托美国驻京公使田贝秘密向日本疏通，后于光绪二十一年(1895)年一月十四日正式派户部侍郎张荫桓、湖南巡抚邵友濂为全权大臣，并聘请美国国务卿科士达为顾问，赴日求和。戴鸿慈一向主战，听到在这个关键时刻遣使求和，连忙上奏说： “现在日本气焰正张，如果议和，它的要求肯定很狂妄。而究其根本，日本发动此次战争的最终目的不过是： 一、让朝鲜独立，实际上是在日本的控制下，作为进一步侵略中国的跳板; 二、要求中国割地、赔款。土地是国家存在的根基，是万万不能割让的，而巨额赔款也会把国家拖向危险的边缘。在我军连连受挫的情况下求和，一切都得任人宰割; 如果我军能反败为胜，那时双方就可以平等的身份来谈判了。当然，即使谈判也应该注意不要给其他列强留下借口，以免他们借利益均沾之利，群起发难。”在这里，戴鸿慈以敏锐的洞察力揭露出日本的侵略本质，同时他也揭示了强力外交的原则。此时的他对于清朝能够最终赢得战争的胜利仍抱有极大的希望。
张荫桓、邵友濂到达日本之时，日军正在猛攻威海卫，气焰十分嚣张。为了压迫清政府接受它的全部侵略要求，借口清政府求和代表“全权不足”，拒绝谈判，张、邵二人终于被迫回国。威海卫失守之后，慈禧成了惊弓之鸟，强行决定任命李鸿章为“头等全权大臣”，前往日本办理议和事宜。
光绪二十一年(1895)四月十七日，李鸿章代表清政府与日本代表签订了丧权辱国的《马关条约》，既割地又赔款。消息传来，全国哗然。拒和废约、迁都再战的呼声震动了整个京城，并在全国掀起了反对割地投降的斗争。戴鸿慈与文廷式率先上书反对和约，引发了著名的“公车上书”事件。悲愤之余，他又冷静地把中、日两国的情形仔细作了一番比较，提出了重新振兴的十二条对策： 一、审敌情，以固邦交; 二、增陪都，以资拱卫; 三、设军屯，以实边储; 四、筑铁路，以省漕运; 五、开煤铁，以收利权; 六、税于酒，以佐度支; 七、行抽练，以简军实; 八、广铸造，以精器械; 九、简使材，以备折冲; 十、重牧令，以简治理; 十一，召对群僚，以励交修;十二、变通考试，以求实用。可见，历经甲午战争的冲击和洗礼，戴鸿慈在思想上已逐渐倾向于变法改革了。
二
甲午战争中清政府的战败及丧权辱国，在全国激起了强烈的反响。以康有为、梁启超为首的维新派刻意要求变法改革，而以孙中山为首的资产阶级革命派则提出了“驱除鞑虏，恢复中华，创立合众政府”的革命纲领，决心武装推翻清政府。兴中会总部成立后，革命派即着手联络广东各地会党、绿林和防营，策划在广州发动武装起义。由于组织上的疏忽，在运送军火时，被香港保安轮船截获，并通知了清政府。这时已升为侍讲学士的戴鸿慈认为，革命党密谋起义，证据确凿，应该严惩首恶; 同时应该严令广东地方督抚加强防备，于广州附近各乡举办团练，增强对付革命党的力量，力争把叛乱镇压于萌芽之中。这个建议得到了清政府的赞赏，下令广东地方官员妥善办理。
早些时候，广东巡抚马丕瑶为整顿吏治，锐意禁赌，为此查办了许多豪绅地主，当然也得罪了不少人。这些人密谋联名上奏，攻击马丕瑶，意在把他赶下台。戴鸿慈全力支持马丕瑶，并上奏清政府，请政府下旨予以支持，得到批准。
光绪二十三年(1891)，戴鸿慈督学福建。次年，升为侍读学士。二十五年(1899)，迁少詹事。因为报效清政府发行的国债——昭信股票，赏戴花翎。二十六年(1900)，迁内阁学士，兼礼部侍郎衔。同年冬，学政报满，戴鸿慈请假回老家修理墓地，不久又升为刑部左侍郎。
这一年又是一个多事之秋。帝国主义发动了八国联军侵华战争，并且攻入北京，慈禧携光绪逃往西安。这一事件对清廷及全国的震动远远超出了甲午战争。清政府为了收买人心，巩固统治，于光绪二十七年(1901)起陆续推行“新政”，并命大小臣工上书言事。
戴鸿慈于同年前往西安拜见慈禧与光绪，并奉旨上《敬陈治本疏》，列举了八条实行新政的措施; 一、居安思危，励行节俭; 二、统一律会，维护国威; 三、畅所欲言，鼓舞士气;四、节约财政，抚恤贫穷; 五、改革吏治，整肃官场; 六、普设学堂，广育人材; 七、维持科举，收笼士心; 八、铲除民间教会，以除后患。
同时，戴鸿慈还提出了著名的建两都、分六镇的全国新规划。所谓建两都，就是在陕西西安建立西京，在湖北江陵建立南京，等到卢汉铁路修好以后，分一支由河南入陕西，一支由武昌达江陵。这两京既据险要，可备巡幸。而所谓设六镇的设想，是由借鉴古代的教训而得来的。戴鸿慈认为，唐朝虽然因为藩镇割据而发生战乱，而最终却是由于有了藩镇而又延续了一百多年; 相反，宋初虽因为撤藩镇而平安无事，却最终因此而衰弱得很快。所以作为救时之策，戴鸿慈提出划六镇的设想，具体做法是： 以盛京、吉林、黑龙江为一镇，改盛京将军为三省总督、经略大臣，仍驻奉天; 直隶、山东、山西、河南为一镇，改直隶总督为四省总督、北洋经略大臣，驻天津; 藩司兼护巡抚，仍驻保定; 江苏、安徽、江西、浙江、福建为一镇，改两江总督为五省总督、南洋经略大臣，仍驻江宁，闽浙总督改为福建巡抚，驻福州; 广东、广西、云南、贵州为一镇，裁云贵总督，改两广总督为四省总督、经略大臣，仍驻广州; 湖南、湖北、四川为一镇，改湖广总督为三省总督、经略大臣，移驻襄阳，四川总督改为四川巡抚; 甘肃、陕西、新疆为一镇，改陕甘总督为三省总督，仍驻兰州，甘肃藩司兼护巡抚。依照戴鸿慈的想法，这六镇的总督皆选忠正勤干、懂得行军用兵之道的大臣担任，专门负责军事，而且给他们以大权，允许招纳幕僚，巡抚以下诸官均受其节制，地方提督的任命均由总督自行选择，然后奏请朝廷予以委任。而且总督也不再随便调动，允许其长时间留任。这样，就殄灭了清代督抚同城而造成的互相牵制和推诿的弊端，又能做到知人善任，将有专兵，兵强将勇。以每省练兵2万计，那么六镇22省则会拥有数十万军队，这么一来清廷在军事上就又可以重新振兴了。然而这只能是戴鸿慈的一厢情愿。慈禧太后作为一个权力欲很强的女人，绝不会把已经牢牢抓在手里的用人和军事大权再拱手让给别人，而且太平天国以来地方势力的膨胀已经让她够费脑筋的了，怎么还能再人为地制造这种局面呢?
光绪二十八年(1902)，戴鸿慈转任户部右侍郎，兼管钱法堂事务。不久又充任考试试差阅卷大大臣、考试汉卿史阅卷大臣、江南乡试正考官。此时由于《辛丑条约》把保护传教再一次载入条约，使得外国传教士更加横行霸道，气焰十分嚣张，因而在浙江、湖北、江西、四川、河南、广东、福建、安徽、直隶、山东、山西等省都激起了广大人民的激烈反抗。戴鸿慈目睹这一严峻现实，认为如不采取措施，极有可能激起更大的反抗，增加与列国的冲突。为使民、教相安，他建议援引乾隆初年的先例，设宣谕化导使，让各省学政兼任，首府以下听其节制。同时为了让广大地方官和民众了解外国来华传教的种种事宜，戴鸿慈还建议朝廷命外务部将外国来华传教的经过，通商以来的历次教案，及《辛丑条约》中的保教条款，皇上谕旨、大臣的奏章、外国的照会，编成一书，颁布发行。
戴鸿慈还认为，实行新政要开启民智，而开启民智又以办报纸为最为得要的方法。鉴于近年来国内虽设立报馆颇多，报纸、杂志林立，但它们往往鼓吹革命宪政，危言耸听，淆乱人心。如果想遏制他们，非得朝廷自办报纸不可。随后，戴鸿慈提出在翰林院设立报馆，从编检中挑选一些学术纯正，知晓时事，文笔畅达之人为主笔，选辑各报，介绍新法美政，国内外大事，并允许各抒己见，著书论说，但最终还是以宣场皇上恩德，沟通上下之情为宗旨。另外，戴鸿慈还提出了各省办省报、制订中国报律的建议，都没有被清政府接受。
清政府宣布实行“新政”以后，设督办政务处专门负责新政事宜，同时令三品以上京官参与议论。但是，随着时间的推移，新政愈办愈繁杂，难免顾此失彼。戴鸿慈认为，现在万机待理，更须集思广益，不如把现今的会议制度推而广之。以后凡内政外交，建新除旧及其他疑难事宜，均由政务处简要说明事由及议论重点，发往内阁、九卿、翰林乃至科道，令他们各抒己见，他们的下属也可以参与讨论。然后复陈政务处，由政务处斟酌选优奏请施行。这样既收群策群力之效，又可发现人才，何乐而不为?戴鸿慈的建议上奏以后，命政务处择优施行。
光绪二十九年(1903)，戴鸿慈又历充考试庶吉士散馆阅卷大臣，考试试差阅卷大臣、殿试读卷大臣、朝考阅卷大臣、考试经济特科阅卷大臣，覆核朝审大臣。次年，又充会试副考官覆核朝审大臣。
三
清政府实行的新政进行到第五年，即光绪三十一年(1905)年，出现了一个重大转折，这就是以实行君主立宪为目标的政治改革成为主题。
早在光绪二十九年(1903)，民族资产阶级上层及其代表人物就要求清政府向他们开放政权，并公开呼吁实行君主立宪。光绪三十年(1904)日俄战争后，他们又以立宪的日本战胜专制的俄国为理由，呼声更高。在国内革命形势迅猛高涨的震撼下，清朝统治集团中的一些显赫人物如驻外使臣、督抚、尚书、侍郎等，也要求制订新的策略以挽救朝不保夕的清朝统治，相继奏请“变更政体，实行立宪”。清政府接受他们的建议，决定先派五大臣前往欧美各国考察政治。戴鸿慈即成为出洋考察五大臣之一。
光绪三十一年(1905)农历八月二十六日，载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣奉旨出洋。他们率领庞大的随员队伍在北京前门登上火车，正要开行，突然轰隆一声巨响，硝烟弥漫，载泽、徐世昌、绍英当场被炸成轻伤。原来，革命党人吴樾用炸弹为他们“送行”。吴樾受革命思想的影响，认为五大臣出洋考察无非是为了收买人心，延续清政府的寿命，所以他不惜流血牺牲加以反对。吴樾的刺杀行动推迟了五大臣的行期，也吓坏了一些官员，徐世昌、绍英就因此辞去此行，清政府不得不改派李盛铎、尚其亨顶替。戴鸿慈认为臣子以身许国，义无反顾，于同年十一月六日(1905年12月2日)，终于成行。
五大臣分两路出洋，载泽、尚其亨、李盛铎主要考察日本、英国、法国、比利时; 戴鸿慈、端方主要考察美国、德国、奥匈、俄国、意大利。戴鸿慈与端方在八个月之内，历经日本、美国、英国、法国、德国、丹麦、瑞典、挪威、奥地利、匈牙利、俄国、荷兰、比利时、瑞士、意大利等15国，越四大洲、过三大洋，行程12万里。
这次出洋考察，使戴鸿慈大开眼界，思想也有所触动。在考察中，他极力称赞英国议会制度和两党政治的优点，认为意大利废黜大臣，权在议院，其法甚善; 在柏林、戴鸿慈还虚心向外国政治家请教宪政，还盛赞德国的立宪政治。他在美国和瑞士看到总统故居室中陈设朴素，无异平民，深表钦佩。在比利时王宫宴会上，他见其君臣之间关系融洽，宛如宾友，也不胜羡慕。除考察西方政治之外，戴鸿慈对于西方的财政经济、文化教育、公共设施等方面也比较注意。在美国，他参观了美孚煤油公司、钢铁大王的钢厂、斯坦福大学、加利福尼亚大学、国会图书馆、监狱、疯人院、老兵院等; 在德国，他参观了克虏伯制造厂、伏尔铿船厂、藏书楼、各种博物院、柏林大学、大教堂等。
五大臣出洋考察期间，每考察一国，均专折向朝廷汇报。他们还大量购买西方政治书籍，组织人员编译成册，供清廷立宪参考。正式刊行的有《列国政要》132卷，分宪法、官制、教育等11类; 《欧美政治要义》18章。戴鸿慈自己撰有《出使九国日记》12卷，叙述他在考察途中的见闻。
出国考察前，戴鸿慈在上海曾与张謇、赵凤昌等立宪派领袖有过接触、长谈。次年六月，归国抵天津，他又曾专程拜访当时主张实行宪政的袁世凯，两人交换了准备立宪及改革官制的意见。同月，戴鸿慈回京覆命，上奏出洋考察的概况和感受。他认为，学问以互相切磋才能有长进，国家的力量只有竞争才能增强。中国地处东亚，是有数千年文明的古国，长期以来不曾与世界各国联系、比较，不免有自大之意。甲午以前，南、北洋海陆各军的制造枪炮厂同时兴办，声势很大，令人耳目一新，但这只是对于国内而言，与列国一比，相形见绌。所以只囿于国内，则容易产生骄傲自满之心，阻碍进取心，如果视野放得广阔些，放眼世界，那么国家就会由于竞争和进取而意志坚强，迎头赶上，所以治国者要善于比较。戴鸿慈认为，综观世界大势，反视中国，若不改变国体、实行立宪则不可能长治久安。这是因为，世界上的独立国家，其国力强大者，大多为君主立宪政体，如日本、英国、德国。而实行君主立宪，既可调动民力，使国家富强，又无损皇上的大权。因此他极力主张清政府建立君主立宪制。戴鸿慈还为此设计了实施方案，即先筹备立宪，然后于十五或二十年后正式颁布宪法，召集国会，实行一切立宪制度。而筹备立宪又应先从改革官制入手，在中央实行责任内阁制; 同时明确中央与地方的权限。同时还主张进行法律、军事、教育等改革。
戴鸿慈等五大臣的出洋考察及建议，奠定了清廷预备立宪的基础，也推动了预备立宪的实行。光绪三十二年(1906)九月，清政府正式宣布“预备仿行宪政”，从改革官制入手，逐步厘订法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警，作为立宪的预备。
早在戴鸿慈在国外考察时，他已升任礼部尚书，回国以后，又充厘订官制大臣，玉牒馆副总裁，随后转任法部尚书，充参预政务大臣，赏紫禁城内骑马。由于法部于光绪三十二年(1906)刚由刑部改设，事情杂乱无章，同时又与文理院在权限上产生纠葛，双方互相争执，难解难分。戴鸿慈上任后，凭自己考察所得，悉心规划。首先以申明权限责任入手。把有关司法官吏的升迁撤换、刑罚判决的执行、厅局辖地的区分、司法警察的调度等事宜，都归法部，至于各省刑事案件的审查、上报，均由大理院覆核，然后再转交法部。这样双方各有侧重，不至于事权不分。其次，戴鸿慈又专就法部的下属机构做了改动。原先刑部下设十七司，现在戴鸿慈把它们改并为八司，分别为审录、制勘、编置、宥恤、举叙、典狱、都事、会计。在八司以上设承政、参议两厅，每厅设参事各两人。地方的各级审判机构依此办理。另外，戴鸿慈还仿照英、美改良监狱的方法，在北京筹办模范监狱。
宣统元年(1909)，戴鸿慈被赏给一等第三宝星，充报聘俄国专使大臣，经东北赴俄。他一路悉心考察东北地区政事，目睹日、俄两国在东北的殖民经营，深感忧虑。回国以后，戴鸿慈向清廷上了一道奏书，提出充分利用东北丰富的自然资源，加强边防以抵制日、俄侵略的建议。主要集中在两个方面： 一是发展垦植，东北三省土地广阔、肥沃，开发潜力很大。以前已有过开发，但一直没有起色。戴鸿慈认为应该变通政策，采用西方国家的小农地与大农地并用之法。所谓小农地，就是把当地蒙民编列户籍，以人口授地，贷给种粮，宽限赋税，免其徭役，这样就可以充分调动个人的积极性; 所谓大农地，就是号召东北的大户绅商们纠集股本，组织移民开垦公司，对土地进行大规模开发，而官府予以保护，并在运输、税收等方面给予优惠。等到东北的垦务兴盛起来，再仿照古代屯田的办法，寓兵于农，这样东北的防守和供饷都有了保障。二是开发林业。即由官府设森林局对东北森林进行管理，先进行勘察，把那些不利于种庄稼的地区一律划归林区。然后颁布奖励措施，劝导商民兴办林业公司，大力开发东北林业资源。
在这份奏章的最后，戴鸿慈总结说，如果以上两项办理得当，就可以保边疆富强，从而粉碎日、俄窥视东北的梦想。等到财力允许了，将来可以次第兴办其他： 兴教育以启民智，开矿山以开利源，修铁路以利交通、实行兵屯以捍卫边疆……在戴鸿慈的笔下，勾划了一幅开发东北的宏伟蓝图，也表达了他希望中国富强起来，不再受外人欺侮的强烈愿望。清政府将此奏下东三省督抚、农工商部、邮传部筹议施行。
同年八月，戴鸿慈以尚书衔升为军机大臣。十一月，擢协办大学士，赏穿带膆貂褂。宣统二年(1910)正月病卒，终年55岁。谥文诚，赏加太子少保衔。
