云南、贵州、广西以及同它们邻近的湖南、湖北、四川等地区，历来为苗、瑶、彝、壮等少数民族聚族而居。清初仍沿袭元、明以来的土司制度，采取“以夷制夷”的办法，即以少数民族的世袭酋长担任当地的土官，如文职有土知府，武职有宣慰使等。土司对属民生杀予夺，任情役使，赋税是：“一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两。”土司娶儿媳，土民三年不敢论婚嫁，对土民犯法被杀害者的家属，要征六十两、四十两、二十两不等的银子，还名之曰“垫刀银”。土民被压得无见天之日。雍正帝对土司的过恶是十分清楚的。雍正二年(1724)五月，他诏见四川、陕西、湖广、广东、广西、云南、贵州等省督抚提镇，说：“我听到各处土司不懂法纪，苛待下属，生杀任性。现在天下共享乐利，而土民独使向隅，我心深为不安。应严厉警告各地土司，不得肆意残暴。”另外，有些土司叛服无常，成为边害，因此改掉原有的土司制度已势在必行。雍正四年(1726)，云南巡抚鄂尔泰首先奏请改土归流。他说：“云、贵大患不外乎是苗蛮，要安民必须制夷，要制夷必须改土归流。”雍正帝同意他的意见，把四川的东川、乌蒙、镇雄三土府改隶云南，命他总督云、贵、桂三省，负责规划其事。鄂尔泰采取一系列抚剿并用的战略：如计擒为上策，兵剿为下策;令自投诚为上策，勒令投诚为下策。鄂尔泰遂逐步废除土官，改派流官，并派军队坐镇，使原土官辖区实行和汉族地区相同的制度，设立府、厅、州、县。与汉族地区一样清丈土地，按亩征税，蠲免钱粮，编制户口等等，先在云南推行，随后在贵州苗族地区和广西地区逐一推行。(《清史稿·世宗本纪》、《清史稿·鄂尔泰传》)

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