施愚，字鹤雏，号小山，四川涪陵人，生于1875年(清光绪元年)，1898年戊戌科进士，授翰林院编修。同年赴日本留学，后又赴德国继续深造。回国后，历任户部江西司主事、考察宪政大臣顾问、山东巡抚顾问、宪政编查馆科员、度支部清理财政处总办、弼德院参议、法制院副使等职务。

1912年中华民国成立后，经孙宝琦推荐，施愚担任总统府秘书。1912年7月30日至1914年5月26日，施愚先后担任国务院、政事堂法制局局长，在近两年的时间里，施愚主持制订了北洋政府的官制官规及一系列法律文件。在袁世凯撕毁《中华民国临时约法》的过程中，施愚等法律派起了重要作用。

1913年6月底，中华民国第一届国会按照《国会组织法》第二十条的规定，由参、众两院各自选出三十名议员组成宪法起草委员会，负责宪法起草工作。宪法起草委员会成立不久，袁世凯即将法制局拟定的一个宪法草案大纲提交宪法起草委员会。这个大纲共二十四条，除在形式上采用内阁制外，其主旨在扩大总统权力。大纲要求赋予总统下列权力：大总统对于两院之议决有复议权及拒绝权;大总统有任命国务员及驻外公使权，无得议会同意之必要;大总统有发布紧急命令权;大总统有议会停会权;大总统得参议院同意，有众议院解散权;行政最高权委任之于大总统，内阁总理及各部总长辅助等。袁世凯企图强迫宪法起草委员会按照他的意志制订宪法。

对于袁世凯的要求，宪法起草委员会未予理睬。1913年10月16日，宪法草案脱稿，并在报上公布以征求社会各方面的意见。袁世凯见宪法起草委员会没有完全采纳其要求，便决心破坏国会的制宪工作。

首先，袁世凯故意无视《天坛宪法草案》的存在，由法制局提出所谓《增修约法案》，要求将《临时约法》中限制大总统权力的种种规定予以修正，但遭到国会的拒绝。接着，袁氏又于10月18日咨文国会，与宪法会议争夺宪法公布权，指责宪法会议公布《大总统选举法》侵犯了大总统的法律公布权。袁不待国会的答复，即于10月23日派遣施愚、顾鳌、黎渊、方枢、饶孟任、程树德、孔昭焱、余肇昌八人强行要求出席宪法会议，他们声称“奉总统令，来会陈述意见”，并宣布袁氏咨文，要求此后开会都要事先通知国务院，“以便该委员等随时出席陈述”。但宪法起草委员会严词拒绝施愚等八人出席宪法会议，并严正指出按照会议章程，“除两院议员外，其他机关人员不但不能出席，即旁听亦不可”。国会的不妥协态度，促使袁世凯狗急跳墙，悍然决定以暴力手段解散国会。

袁世凯在非法解散国会并撕毁《临时约法》后，成立御用的“约法会议”。约法会议议员共五十七人，实际上都是由袁世凯及其爪牙指定的角色，人们称“约法会议是法制局的放大”。袁世凯指定卖身投靠的原安徽都督孙毓筠为约法会议议长，法制局局长施愚被指定为副议长，王式通、顾鳌先后任秘书长。

1914年3月18日，“约法会议”在北京象坊桥前参议院会场举行开幕典礼。国务院代总理孙宝琦代表袁世凯出席会议并宣读大总统“约法会议”成立“颂词”。“颂词”继续攻击《中华民国临时约法》，称：“其内容规定束缚政府，使对于内政、外交及紧急事变几无发展伸缩之余地。本大总统证以种种往事之经验身受其苦痛，且间接而使四万万同胞无不身受其苦痛者，盖两载于兹矣。……方今吾国宪法既因事实上之障碍而猝难发生，若长守此不良之约法以施行，恐根本错误，百变横生，民国前途危险不可名状，故本大总统对于此次增修约法固信诸君发抒伟论，必有良好之结果，尤愿诸君宝贵时日能为积极之进行也。谨致颂曰：中华民国万岁!中华民国国民万岁!”^[1]

袁世凯嘴里喊着“中华民国万岁”的口号，内心里却一直做着皇帝梦。继孙宝琦、孙毓筠先后致词后，施愚也以副议长身份发表就职演说：“今日约法会议开会选举正副议长之结果，以鄙人承乏副议长一席，以在会诸君之年龄、学识、社会之声誉、政治之经历比较言之，先进甚多，而选及鄙人无任惭愧。鄙人近年来于立法事业以职务关系稍有经验，即此次增修约法，鄙人素日亦颇有所主张，当为诸君所共闻，以今日互选，卜之主旨当能一致，甚愿以经验所得供诸君之参考。鄙人尝考各国法律，凡经一次修改，必以施行之当时能否适合为标准，无论异国之法律不能强行于本国，即本国之法律因时间先后之不同亦有不能施行尽利者，约法之良否已有公论。今观已过之历史，政府与国民既皆因是障碍而受痛苦，则其对于约法观感相同，将来讨论结果，其增修条件虽尚待研究，然必能互相印证，一致主张，此则鄙人所可预料者也。约法既删去临时二字，将来究能为正式宪法之蓝本与否，现在尚不敢断定。惟既应当时之所必需而从事增修，则其增修之结果必能适合于施行之当时，此亦鄙人所可预料者也。果能适合于施行之当时，则此施行期间必能得一良好之结果，而我国将来之进行，即凭此数年间之建设以为基础。此数年间因根本法之良善，使国家基础得以坚固，则将来之进行亦易收效力。故现在增修约法完备一分，即将来正式宪法亦多得一分之良善结果。观于德意志联邦宪法几全用北德意志宪法之原文，盖已经实行而又适合，后此即难大变亦不宜屡更，我国将来正式宪法是否即用此次增修之约法，现在虽不可知，然宪法之良否，即视此次增修约法如何而以为根据可断言也。深愿诸君对于约法之增修当视同将来之宪法一体郑重注意，以备为将来正式宪法之蓝本则幸甚矣。”^[2]

约法会议在孙毓筠、施愚主持下，用了一年的时间，先后炮制出了《中华民国约法》、《参政院组织法》、《审议院编制法》、《立法院组织法》、《立法院议员选举法》、《大总统选举法》、《国民会议组织法》等法律文件。在完成这一切形式上的手续后，于1915年3月18日举行闭会式。

其实，“约法会议”是袁世凯的御用机构，所有的法律文件都是按照袁世凯一人的意图进行的。《中华民国约法》赋予了袁世凯以绝对的专制独裁权力，这些权力与封建帝王毫无二致。故人们称这部约法为“袁记约法”。

施愚在为袁世凯完成这一切独裁专制的法律文件后，却因为不赞成袁世凯称帝，于1915年5月辞去法制局局长职务，改任参政院参政。1915年9月，任洪宪大典筹备处委员。施愚的思路是拥护袁世凯实行专制独裁，但不赞成袁世凯称帝。故在洪宪帝制过程中，施愚并没有积极参与请愿与劝进活动，目前所查到的史料中，施愚的名字仅在“四川省公民”张炳华等二百一十五人的劝进书上作为五名介绍人之一出现过一次。尽管如此，1916年7月独立各省在广东肇庆成立的中华民国军务院还是将施愚列为洪宪帝制的首犯之一，并且下令通缉。但无论是以云南将军唐继尧、巡按使任可澄名义发表的要求袁世凯取消帝制、诛除祸首的通电上，还是黎元洪总统发表的惩办洪宪帝制祸首名单上，均没有列施愚的名字，可见，施愚在洪宪帝制关系不大^[3]。

1919年2月，施愚作为北京政府代表团十名代表之一(代表直系江苏督军李纯)到上海参加南北和平会议。1925年8月，应聘担任国宪起草委员会委员。1927年1月，由安国军总司令张作霖聘为政治讨论委员会委员。北洋军阀覆灭后，施愚在北平、上海等地做寓公。

1930年病故，时年五十五岁。

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