日本投降初期，由于战时反法西斯同盟的制约，包括世界人民的压力，也由于华盛顿本身的策略需要，美国占领当局在日本推行了一系列非军事化和民主化的改革。进入1947年初，日本国内国际环境急剧变化。国内通货恶性膨胀，生产继续停滞，黑市交易十分猖獗;国际上美苏对立加剧，冲突迭起。美国根据其全球战略需要，开始重新调整对日政策。在此情形下，盟军最高司令麦克阿瑟首先提出对日媾和，随后美国政府研讨对日政策方案。当时美国既要恢复日本主权(如可能则保持日本宪法的非武装条款)，保护日本不受内部骚乱干扰，在不继续占领的情况下，给日本以国际安全，又要把苏联拒之对日和约的门外，赢得日本对美国的友好。为此，美国务院政策设计委员会主任乔治·凯南根据这一基本思路，提出对日和约报告，即政策委员会第十号文件。凯南认为，美国如过早结束对日管制，就很难制止共产党的渗透，因此提议推迟对日最后和约。但美国应采取“事买上媾和”的策略，即用逐步修改占领制度的办法，美国就有可能单方面在日本实现一种事实上的和平。凯南认为这是美国最主要的一种谈判武器。凯南指出，日本的防务直接关系到美国的安全，因此，美国应在太平洋地区保持足够的武装力量，以显示美国阻止任何其他军事大国插足日本的决心，这应作为美国国防政策的一项原则确定下来。日本之命运相当程度上取决于日本国内政局的稳定，主要取决于日本经济状况，所以，应给日本在经济上的公平机会，反对在日本的整肃和禁止垄断政策，应从经济和政治两方面加强日本，以使日本在解除占领时能处于稳定的状态。凯南从遏制苏联的全球战略出发，对远东作了战略估计，对中国和日本在美国的棋盘上进行了孰轻孰重的比较，提出以日本取代中国的战略设想。1948年3月25日，凯南写出了关于美国对日政策的建议，也即对日新方针的报告。报告分为和约、安全问题、管理体制、占领政策、国务院代表等五个方面。凯南认为，华盛顿对日本目前事态的发展只能进行有限的控制，而占领机构所遵循的有关指令是战争后期制订的，必然在很多方面反映出自负、自由主义、热中于惩罚敌国、亲苏幻想以及对战后大国合作抱有不切实际的期望等等。美国政府当前不应急于缔结和约;并且和约的性质应是非惩罚性的，在磋商和约之前，不应确定媾和后美国对日本的军事安排中的最终地位。盟总、远东委员会及对日理事会等机构均应存在，但盟总须特别注意不去干预或直接参与日本政府的工作，应放宽肃整。凯南不同意麦克阿瑟仍按原有的调子行事，即在有效的国际保证下日本彻底非军事化。凯南设计的美国对日新战略实际上反映了美国军方和大垄断资本的意见，并对后来的美国对日和约以及美日外交关系产生了重大的影响。

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