与政治上从领地到州的顺利演变相比，西部在土地分配方面则复杂和曲折得多。虽然习惯上人们把1890年美国人口调查局所宣布的每平方英里2人的人口密度作为西部边疆消失的标志，其实，“拓荒运动一直持续到1890年以后，并且从特定的经济角度看，这些地区的潜在生产力被大大低估了，所有拓荒在美国许多地方仍然持续着”^[1]。从1784年到1920年代初，联邦政府总共取得了13.7亿英亩的公共土地的处理权，而到1920年，大部分联邦公地已经被处理完毕，剩余的土地仅有1.86亿英亩^[2]，标志着公地分配制度的基本完成。

在100多年的时间里，为了解决西部土地的分配问题，联邦政府通过了5000多条法令。而联邦的土地处理原则，也主要体现在了这些法令之中。大致来说，美国西部土地处理过程中存在着如下一些特点：

第一，美国联邦公地处理的总体趋势是从着眼于增加政府收入到着眼于推动移民定居和促进开发，经历了一个从尽快将土地处理完毕到19世纪末以后逐渐注意保护的变化过程。《美国历史地理》的作者拉尔夫·布朗认为：“在向西部扩张的全部时期中，政府的政策是一个使土地尽快有人定居和加以开发的政策。”^[3]此言总的起来还是对的。1862年《宅地法》可以看作是美国西部土地处理史上的一个里程碑。它标志着美国土地处理的指导思想彻底的转变，即从利用土地增加收入转为鼓励定居和开发的转变。美国西部土地的处理可以大致以1862年《宅地法》为界，分成两个阶段：前半阶段主要是土地出售和争取自由宅地阶段，1862年以后是《宅地法》不断修正和完善的阶段。进入19世纪末期以后，随着各种边疆的结束和资源枯竭状况的加剧，联邦政府逐渐意识到了保护的重要性，在处理土地的同时开始注意对各类资源进行保护，对不同用途的土地进行分类，农垦用地不再是联邦政府的唯一目标。到1923财政年度末，美国共有：森林保留地146处，总面积达182099802英亩，其中86%归国家所有;矿业保留地4300万英亩;国家公园7176774英亩;鸟类和动物保护地462789英亩等。包括印第安人保留地在内各种各样的保留地达272347278英亩，占原来公地的1/5。^[4]

第二，在《宅地法》颁布以前，美国土地出售过程中主要贯穿着两大趋势：即地价越来越低，出售单位面积越来越小。在1785和1787年土地法中，对于土地出售的最低面积都是640英亩，售价1美元/英亩，公开拍卖，现金交付。买不起土地的农民在当时只有两条途径可以选择：非法占地或者到加拿大冒充王党分子去骗取土地。1800年的《哈里森土地法》是美国土地销售史上的一个重大变革，“这个法令所有的重要创意都是对西部农场主的让步”^[5]。该法规定最低土地出售面积降为320英亩，仍然实行赊购制度，收取6%的利息。从此以后，美国土地销售的最低面积越来越小：1804年，640英亩;1820年，80英亩;1832年，40英亩。与此同时，地价也从原来的2美元/英亩下降到1820年的1.25美元/英亩;1854年，实行梯次降价法后，投放市场10年的土地地价为1美元/英亩，15年以上为0.75美元/英亩等。土地出售面积的减小和地价的降低反映了美国土地出售过程不断民主化的趋势，意味着联邦政府的指导思想从利用土地增加收入逐渐向着利用土地改善基础设施建设和加快移民定居的方向转变。

第三，《宅地法》是土地处理民主化的一个标志，但其具体措施并不适应当时的实际情况。自1824年著名政治家本顿提出第一个宅地法的议案，直到1862年，林肯政府才最终把自由宅地这夙愿变成了现实。《宅地法》规定：任何年满21岁的美国公民或家长，只要缴纳10美元手续费，就可以获得最大160英亩的一块土地，而且在土地上耕种并连续居住满5年，就可以取得土地所有权。《宅地法》的通过在美国历史上具有重要的象征意义，它是美国土地分配民主化的标志，更重要的是它使得美国人“家庭农场”梦想的实现成为了可能。在当时人看来，对这部法令如何赞誉都不过分!然而，《宅地法》并不适合美国当时的发展状况。著名西部史学家理查德·怀特认为：《宅地法》“是一个较适应东部而不是西部情况，较适合美国过去而不是将来的理想”^[6]。从1862年到1890年，包括投机在内，通过宅地法仅仅授出了60万份、共8000万英亩的宅地，真正的定居者更是只有少得可怜的372659户;而同期，美国通过其他方式处理的土地却有5.2亿英亩之多。著名的西部史学家比林顿批判道：“就在演说家夸称美国正在把土地免费赠与它的穷困民众的年代里，5亿英亩土地让给了垄断者。”^[7]

第四，《宅地法》通过以后，美国联邦政府处理土地的主要政策目标依然是鼓励定居和利用土地推动西部的开发，但为了适应西部的特殊情况，不得不对宅地政策和用于东部的土地处理原则不断进行调整：(1) 考虑到西部缺乏林木和比较干旱，联邦政府通过了《植树法》和《荒地法》。1873年的《植树法》规定：任何人只要种植40英亩的树木，就可以免费得到包括这40英亩在内的160英亩土地;1877年通过的《荒地法》则规定：申请者在3年内对土地进行灌溉，先交付0.25美元/英亩，其他条件完成后再交付其余部分，就可以得到640英亩土地。后来，联邦政府为了支持西部发展灌溉事业，又先后在1894年和1902年通过了《凯里法》(Carey Act)和《灌溉法》，前者规定，为了发展灌溉和鼓励定居，联邦政府给予某些州政府每个不超过100万英亩的土地;后者则要求联邦政府从出售土地所得收入中拨付专款，用于发展灌溉事业。(2) 《扩大宅地法》。由于西部160英亩土地用于畜牧太小，而用于灌溉农业又太大。1904年，联邦政府通过专门针对内布拉斯加的《金凯德法》(Kinkaid Act)，5年后该原则应用于其他10多个西部州，免费授予的宅地面积扩大为320英亩。(3) 为了应对加拿大政府在1873年通过的《宅地法》关于对宅地申请者只需3年定居要求的规定，美国到1912年也通过了《三年宅地法》，放宽对宅地申请者的要求，只需连续3年、每年至少7个月居住在土地上，就可以获得宅地。(4) 1916年《畜牧宅地法》。针对不适宜种植，只适宜放牧的土地，授予640英亩畜牧宅地。

第五，由于19世纪大部分时间里，美国土地政策的主要目标是不计代价地鼓励农业开发和移民定居，土地成为联邦实现上述目的的主要奖励手段，从而导致了西部发展中大量的奖励性授地，其中以支持内部改进的各种授地、教育授地和军功授地最为著名。内部改进授地包括为了修建公路、运河和铁路而实行的各种授地。从1823到1869年，国会为了俄亥俄、密歇根、威斯康星和俄勒冈的马车道建设共拨地3276646.21英亩;为印第安纳、伊利诺伊等5州的运河开凿拨地324282.74英亩;为阿拉巴马、威斯康星和衣阿华三州的内河改进拨地2245252.31英亩;为铁路修建拨地共计129028558.50英亩，从而使得铁路公司成为美国西部最大的地主。^[8]而教育授地的实践可以一直追溯到殖民地时期，“在1787年土地法通过以前，为教育目的而拨地的原则就已经牢固地建立起来了”^[9]。1785年土地法明确规定每个镇的第16地块留作各村镇教育用地。1848年，第36地块也被留作教育用地。联邦土地资助教育的最大计划当属1862年通过的《莫里尔土地法》，该法规定，参照1860年各州人口基数，按每位议员3万英亩的比例给各州划拨土地，用于支持农业和技术学院的建设和发展。后来又通过了《第二莫里尔土地法》(Second Morrill Act)，联邦累计划拨的教育用地达9900万英亩之多，成为继铁路授地外，联邦最大的单项土地分配项目。^[10]此外，从美国独立到1907年，联邦政府还累计发放军功授地68239030英亩。^[11]

第六，美国西部开发和土地分配中不计代价盲目发展的后果一是疯狂的土地投机，二就是严重的资源浪费。自从殖民地时期开始，北美各州就存在着各种各样的土地投机。大的投机分子利用雄厚的资金、内部消息以及各种基础建设活动投机西部地产，而广大的西部小农，虽然他们常常激烈地抨击土地投机，自己也常常是土地投机者和占地者。各种各样的大规模授地和土地法中的漏洞，都成为投机分子利用的大好时机。

土地投机在19世纪的美国是一个引人注目的大问题，对其作用的评价也是毁誉参半。比林顿教授认为：“投机的全面影响是阻碍而不是促进向西部前进。”^[12]希巴德教授也认为：“虽然土地投机也有一些好处，但从总体上看，它是一种牟利，当然常常也是赔钱的生意，并没有对这个国家的发展带来物质上的贡献。”^[13]大投机分子内森·帕克(Nathan Parker)则为投机辩护。^[14]

土地投机因为涉及面广，持续时间长，很难截然说它有功还是有过。在鼓励定居、筹集资金和活跃市场方面，土地投机确实发挥了一些积极作用，但土地投机同样也存在着土地封锁、抬高地价、增加小农的经济负担等不利方面。至于西部开发所引起的资源和环境破坏问题，本书将在第七章第四节中进行专门的探讨，本处从略。

总之，包括领地制和免费宅地等在内的公地政策是美国发展史上一套非常具有创造性的土地制度，开创了人类历史上土地管理和分配的先例。毋容讳言，美国公地的取得伴随着剥夺印第安人的过程，同时，在土地分配中也存在着像土地投机和资源浪费等各种各样的问题，但从总体上看，通过这套制度的运行，29个新州得以加入联邦，有12亿英亩以上的土地从联邦转移到私人手中。正是公地制度的成功运行，保证了美国的政治稳定，同时也奠定了美国19世纪大规模资源开发的基础，从而为美国的崛起提供了坚实的保证。

[1] M.M.波斯坦、H.J.哈巴库克主编:《剑桥欧洲经济史》,第8卷,第579页。
[2] 本杰明·希巴德:《美国公共土地政策史》,第570页。
[3] 拉尔夫·亨·布朗:《美国历史地理》,秦士勉译,商务印书馆1973年版,第329页。
[4] 本杰明·希巴德:《美国公共土地政策史》,第536页。
[5] 同上书,第70页。
[6] 理查德·怀特:《这是你的不幸而与我无关》(Richard White, It’s Your Misfortune and none of My Own: A History of the American West),诺曼1991年版,第142页。
[7] 雷·艾伦·比林顿:《向西部扩张》(下册),第371页。
[8] 参见本杰明·希巴德《美国公共土地政策史》,第228—268页。
[9] 同上书,第309页。
[10] 本杰明·希巴德:《美国公共土地政策史》,第305—343页。
[11] 同上书,第132页;斯坦利·恩格尔曼、罗伯特·高尔曼:《剑桥美国经济史》,第2卷,第296页。　
[12] 雷·艾伦·比林顿:《向西部扩张》(下册),第130页。
[13] 本杰明·希巴德:《美国公共土地政策史》,第225页。
[14] 斯坦利·恩格尔曼、罗伯特·高尔曼:《剑桥美国经济史》,第2卷,第310页。

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