联邦公地制度是美加经济发展中的一个典型特征，这种制度在美国不是凭空产生的，而是殖民地时期的土地分配实践与各州为了争夺西部土地的所有权而进行妥协的产物。

首先，北美殖民地时期，欧洲殖民者在移植欧洲土地制度的基础上，结合当地的实际情况，创立了独具特色的土地占有和分配制度，为后来美国的土地处理问题积累了经验。为了利用北美丰富的土地吸引移民，加快殖民地的开发，在不断地摸索和实践中北美殖民者创立了免费授地、计口授田、城镇殖民等多种土地处理方式。弗吉尼亚公司在初期公司公有制的尝试失败后，率先创立了计口授田的“人头权利制”，凡是自费来到北美殖民地的移民，都可以得到50英亩的土地。计口授田的“人头权利制”在中南部各个殖民地逐渐成为一种重要的土地处理和转让手段。新英格兰各个殖民地多采取一种城镇殖民的免费土地处理方式。方法是移民团体向总督或议会申请，得到6—10平方英里的一个地块，建立一个市镇，然后再在居民中按照一定的标准分配土地。各个殖民地为了加强边疆的防卫，在不同的时期，也曾经在边疆地区授予过面积较大的免费地块。同时，为了奖励军人，殖民地很早就有了军功授地的实践。而随着殖民地人口的增多和土地的相对减少，论价出售逐渐代替免费授地，成为殖民地土地处理的主要方式。土地投机和非法占地也随之产生。据研究，到1726年，宾夕法尼亚有10万以上的农民居住在没有地契的土地上。^[1]总之，经过不断地摸索和实践，北美殖民地在结合英国的传统土地制度和北美当地情况的基础上，逐渐形成了一套大土地所有制的种植园、租佃农场和小土地所有制的自由农场相结合的土地处理制度。总起来说，与欧洲相比，北美的土地比较容易获得，而且由于劳动力相对短缺，租佃农场经营者的地位比欧洲的佃农高出许多。

其次，西部土地问题是导致北美殖民地走向独立的一个重要因素，同时它也是美国公地制度得以出台的直接原因。到18世纪中期，随着北美人口的增加和边疆的不断向西部推进，阿巴拉契亚山以西的土地日益引起北美土地投机家们的兴趣，而英法七年战争后，英国竟然宣布西部土地不准移居，留作印第安人的保留地，后来甚至颁布《魁北克法令》，把这片土地重新划归北美13州昔日的宿敌——魁北克的毛皮公司。该法令被北美殖民地认为是五项不可容忍法令之一。

然而，刚刚宣布独立的美国各州在独立战争尚未完全取得胜利的情况下就已经为了西部土地的归属问题闹得不可开交。以弗吉尼亚为首的7个边界与西部相连的州，坚持认为不存在西部土地问题，只需要把它们的边界往西延伸就可以把西部土地瓜分完毕，而以马里兰为首的6个无地州则坚持认为西部土地是“13州用鲜血从共同的敌人那里取得的，应该被看作是共同财产”。马里兰甚至以拒签《邦联条例》相威胁。为了西部土地问题，刚刚联合在一起而独立大业尚未完成的美国各州眼看又要面临再次分裂的危险。在这种情况下，纽约在1780年2月含混地表示愿意放弃西部土地要求，同意把本州宣布拥有的西部土地转让给中央政府。在它的带动下，对西部土地要求最坚决的弗吉尼亚也在1780年9月有条件地同意转让西部土地，并最终于1784年3月1日正式把它所拥有的西部土地转让给合众国政府。在纽约和弗吉尼亚的带动下，其他各州也都先后放弃了对西部土地的要求。虽然具体的转让手续到1802年才最终完成，不过到1786年底，除了弗吉尼亚和康涅狄格保留地外，合众国政府已经控制了整个西部。^[2]通过西部土地的转让，美国中央政府首次取得了346848.41平方英里，折合221987787英亩的土地所有权。^[3]

再次，西北土地处理制度奠定了日后美国联邦公地分配和管理制度的基础。各州把西部土地转让给邦联政府后，摆在美国人面前的首要问题就是这块地区如何治理、土地如何分配。美国朝野对于这个问题存在着激烈的争论。邦联国会先后在1784、1785和1787年通过了《西部领地组织法》(Ordinance for the Government of Western Territory)、《西部土地出售法》(Ordinance for the Sale of Western Lands)和《美国俄亥俄西北领地组织法》(Ordinance for the Government of the Territory of the United States Northwest of the River Ohio)三个法令，确定了对俄亥俄河以北地区的政治治理和土地分配方案。1784年法令虽然确立了一些西部土地的处理原则，但并没有付诸实施。所以，真正对于日后美国公共土地制度发挥模范作用的是1785年的《西部土地出售法》和1787年《美国俄亥俄西北领地组织法》(即通常所说的《西北法令》)。

1785年法令对联邦公地的主要规定如下：(1) 确立了先测量、后销售的制度，由合众国政府组织测量人员对西部土地进行测量;(2) 6英里见方的市镇制度，按照正南正北的直线将西部土地依次划分成6英里见方的村镇，每个村镇再分成平等的36块，每块640英亩;(3) 政府保留土地的规定，每个村镇要为合众国政府保留第8、11、26和29这4个地块，以备将来之用，第16地块留作教育用地;(4) 确立了大块拍卖的土地销售原则。根据规定，政府保留土地和军功授地以外的地块以每英亩不低于1美元的价格公开拍卖，最小拍卖面积640英亩;(5) 政府保留所出售土地上1/3的金属资源的处理权。

1787年西北法令则确定了西部土地政治治理的基本原则：(1) 规定了从领地到州的演变步骤。西北地区为一个独立的领地，由国会委派一名总督和三名法官进行管理。当一个领地上自由成年男性达到5000人时，可以建立议会，并向国会派遣一名无表决权的代表;当一个领地上的居民达到6万人时，就可以组建新州，与原来诸州享有同等的权利。(2) 西北领地可以继续划分，直到在上面建立3—5个新州。(3) 确立了一些原初各州与领地上的人民共同遵守的契约条款：领地上的居民享有同原来各州相同的民事权利;各领地及新组建州不得干涉国会的土地处理权，不对本地内的合众国政府所控制的土地征税;不得允许奴隶和强迫劳动存在。

对俄亥俄河以北地区的土地进行处理的这三个法令，确立了美国日后联邦公地政治治理和土地分配的基本模式，美国后来所取得的联邦公地基本上都是遵循西北地区的这一模式进行的。研究美国西部土地问题的学者本杰明·希巴德称1785年法令“的确奠定了我们整个土地政策的基本原则”^[4]。而1787年的西北法令的意义则在于：“它第一次确定了美国领土扩张过程中的一系列基本政策，并为过渡时期的‘临时政府’提供了一种模式，成为西部地方政权组织的纲领性文件，标志着美国‘领地制’的形成。”^[5]

阿巴拉契亚山以西的美国领土大部分都是按照1787年《西北法令》所规定的领地制原则逐渐完成了从领地到州的演变。从1787年第一块领地建立到1912年亚利桑那最后升格为州，在125年的演变过程中，除去夏威夷和阿拉斯加，没有经过领地阶段的肯塔基、德克萨斯、加利福尼亚，以及原来13州中分出来的佛蒙特、缅因和西弗吉尼亚，美国共有29个州是通过领地制完成了从领地到州的转变的。^[6]领地制是美国在西部管理方面的创举，它不同于以前世界上其他各国对殖民地的统治模式，实际上它是一个非殖民化的过程，在这个演变过程中，西部越来越美国化，成为联邦大家庭中的平等一员。

[1] 施莱贝克尔:《美国农业史1607—1972》,第13页。
[2] 对于西部土地的割让过程和条件,可以参阅本杰明·希巴德《美国公共土地政策史》中第7—13页内容;我国学者孔庆山在《美国早期土地制度研究》(中山大学出版社2002年版)第74—90页中也曾经对该过程给予详细的阐述。
[3] 本杰明·希巴德:《美国公共土地政策史》,第13页。
[4] 本杰明·希巴德:《美国公共土地政策史》,第40页。
[5] 何顺果:《美国边疆史:西部开发模式研究》,北京大学出版社2002年版,第49页。
[6] 雷·艾伦·比林顿教授的《向西部扩张》以及何顺果教授在《美国边疆史:西部开发模式研究》中曾经对于各个领地的组建和演变过程给以详细的阐述。

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