自强自立一向是美国所崇尚的价值观，在20世纪30年代联邦政府正式“介入”对穷人的救济之前，多数美国人认为，每个家庭都应该靠自己的努力维持自身的生存与发展。而实际上，在美国历史上，无论个人还是家庭，接受公共援助乃是常事，而并非例外。公共援助逐渐由民间、地方性的团体转移到全国性政府。随着工业化和城市化的发展，社会发生了深刻的变动，尤其在1929—1932年的经济危机之后，仅靠教会、慈善机构、社会团体的力量已无法解决愈益严重的贫困现象以及由此所产生的更为严重的社会问题，于是美国联邦政府逐步承担起了社会福利的责任。随着社会财富的增加，社会福利计划扩大了，对不同社会群体的救济范围仍持续不变，但政策对所有群体来讲变得更为宽松(generous)了。^[1]
从殖民地时期到内战之前，美国福利政策的主要目标是个体，而不是整个社会体制，提供社会福利的任务主要由个人和地方政府承担。殖民地时期，所有改革的措施都是为了给个体创造环境，鼓励其改变自身。鉴于当时生产水平所限，个人的经济产出能力低下;受清教思想的影响，当时人们认为人性本恶，穷困潦倒往往由于游手好闲所致，因此救济的政策就是强制劳动，如贫民习艺所(workhouse)、契约劳动、学徒、出租劳动等。由于生产力水平较低，没有公共财富供救济之用，而当时能够承担救济穷人的慈善组织也寥若晨星。到17世纪中期，殖民地政府开始试验建立贫民院和家庭外救济(outdoor relief)。1657年，在纽约建立了第一个贫民院;1658年，普利茅斯规划建立一个救济院，两年以后波士顿也做出同样规划。在早期建立这种福利机制耗资巨大，其发展表明殖民地人口增长迅速，有些殖民地的财力已经比较充足。有时城镇无力负担建造救济院所需费用，有的慈善家会个人捐助来建立福利机构。
在殖民地时期有人对《穷人法》提出异议。本杰明·富兰克林就曾建议取消该法令。他认为，导致贫困的原因是个人的失误;社会机制运转良好，上等阶层通过正当的方式积累了财富，承担社会责任不可避免地会养成穷人的依赖性。他在一封信中写道：
我有时怀疑英国特有的让富人供养穷人的法令让穷人养成了依赖性，因此影响了对老年人口的救济。
我听说欧洲新教国家中的穷人一般比天主教国家中的穷人要勤劳。是否后者基金丰厚，足以为穷人提供救济，因此使穷人缺乏远见呢?帮助同胞摆脱困境与神的意志相符，是神圣的行为，但是如果我们鼓励懒惰，支持浪费，那么我们不是在违背神和自然的意志吗?^[2]
美国建国以后，虽然在宪法前言中将“提高人民的整体福利”作为建立新政府的目的之一，但由于宪法中没有将社会福利列入联邦政府的职责中，因而为家庭和个人提供社会福利的责任仍在各个州。而且《穷人法》的传统是尽量减少政府的介入，所以个人的捐助仍是自愿的慈善行为。
从建国到内战前，美国经历了政治、经济和社会的重大转变。工业化和城市化带来了很多问题，这些问题必须通过社会福利手段加以解决。工厂制增加了家庭的流动性，由于地理距离的差异，大家庭成员之间的联系往往被割断，家中的成年人离家外出上班，所以家庭更容易受到无法控制的外部因素的影响，越来越依赖于家庭之外的服务。在此期间，美国出现过三次周期性经济萧条。经济的波动对于个人和家庭，尤其是那些没有条件向西部迁移的人们，是巨大的冲击，造成失业、分配不均等问题。为了应对工业化和城市化所带来的问题，工人们相继组成工会，对社会福利提出改革措施。1830年代，工人组织提出了一系列改革和保障方案。这些方案并未要求改变基本的财产关系，但要求在现存的经济体系中增加自己的份额。
内战之前，联邦政府在社会福利方面仍保持不介入的原则。1854年，国会通过议案，决定划拨1000英亩土地用作精神病人、盲人、聋哑人的公共设施建设，而皮尔斯总统否决了这项议案，否认了联邦政府在社会福利方面应承担责任，但是肯定了当人们不能通过自身努力或私人慈善团体的帮助获得生活保障时，州在社会福利方面应承担责任。^[3]
内战结束之后，美国经济快速发展，政治上实现了统一，与他国和平相处。而这一时期的贫困问题也愈益严重。战争促进了工业的发展，加之内战后铁路的修建，为个人财富的积聚奠定了基础。随着石油、钢铁、铝和肉类加工业的发展，出现了巨富阶层。社会财富的丰裕、投机买卖猖獗、商场的冷酷无情、政治圈道德败坏等，都使得工厂工人和佃农的生活朝不保夕，穷人的处境更加悲苦。而且经济的周期性波动导致了恐慌、萧条和失业现象严重。人口的增加、城市化的加速和反复出现的经济危机使接受救济的人数不断上升。
战后，甚至在战争期间，首先需要解决的是军人及其家属的福利保障。1862年，国会制订了一个抚恤计划，惠及战争中的伤残人员和在战斗中牺牲的军人的孀妇、子女及需要照顾的亲属。1865年，林肯总统签署了一项法令，合并陆军和海军救济院，为战争中伤残的军官提供救济。在内战期间以及战后的25年中，联邦政府扩大了军人抚恤金的发放范围，提高了救济的投入。1866年，联邦在退伍军人抚恤金方面的开支为1500万美元，1882年翻了一番，到1889年达到8600万美元。1890年，取消了军人伤残必须是由服役所致的要求，为所有曾在军队中服役90天以上、无谋生能力的退伍军人及其妻子提供抚恤金。到1898年，这项开支提高了两倍，享受救济的退伍军人从不到42万人升至74.5万人。^[4]
内战刚刚结束之后，各州就开始关注退伍军人的需求，为他们提供假肢和抚恤金。对于邦联军队士兵的遗孤，南部各州建立了孤儿院，并以学徒制来解决其生计问题。对于普通的白人，南部的多数州设立了公共福利站，为他们发放食品和衣物。为了解决自由黑人的问题，各州试图重建劳动力市场控制体系。
虽然各州解决了一些局部的问题，但南部的需求远远超过了民间慈善机构的财力，于是国会于1865年3月，即内战结束的前两个月，建立了自由人局。自由人局是第一个联邦福利机构，在1865—1869年是南部公共福利的主要来源，它参与各种社会福利活动，为难民解决回家的交通问题，帮助家庭重新团聚。在成立后的最初3年中，自由人局共发放1830万份救济配额，其中520万份分配给白人。到第4年末，它总共发放2100万份救济配额，其中600万份归属白人。除了发放医疗用品之外，该局还建立了46所医院，为儿童建立了福利院，参与了4329所黑人学校的建设和管理。^[5]虽然后来由于各种问题自由人局于1872年宣告结束，但其在美国社会福利史上的作用不可低估。
这一时期的慈善组织出现了改革运动。这一运动将社会达尔文主义作为改革福利制度的依据，称之为“科学的慈善”。美国人对本国的经济体制持乐观态度，认为它虽然有时会出现衰退，但总体来说运转有效，为每一位愿意工作并参与“美国梦”的人提供无限的机遇。因而导致贫穷的根源在于个人的问题，不能抓住机遇就是个人低能的表现。
这一时期儿童福利出现了新的思路。内战之前，社会将人性看作是可以完善的，而战后转为对人堕落倾向的恐惧。有慈善家认为，如果儿童早年生活在救济院的环境中，会受到不良影响，自然而然地向贫穷的方向发展，成为依赖性强的人，因此应该让儿童从普通的福利院中分离出来。1890年的统计表明：全国福利院中的儿童数量从1880年的7770人下降到1890年的4987人。^[6]
从19世纪末到大萧条之前，美国处于非常繁荣的时期，成为世界上最富有的国家，而并非所有的人都能平等享受到经济发展所带来的利益。整个社会贫富差距悬殊，虽然财富的总量增加了，但工薪阶层收入的比重实际却下降了。每次经济衰退都会导致失业率升高，工人尤其是非技术工人的工资下降，其中尤以黑人和外来移民境况最差。
这一时期改革的特征是强调为社会底层的人提供机会，通过改进、调整政府的计划、提供服务来改善社会条件，使人们融入社会主流之中，提高成功的机会。改革在社会福利领域最具代表性。首要的是改善妇女、儿童的工作条件。28个州制定了保护儿童的立法。到1914年，在社会团体的敦促下，几乎所有的州都制定了涵盖童工工作时间、条件以及离开学校的最低年龄的法律。^[7]
大萧条令人意识到，贫穷和失业已经不再是个别人的问题，而是由于社会运转不利所造成的。这种对贫困看法的转变导致了福利政策的相应改变。传统的救济方式显然已无力帮助如此众多的人摆脱困境。1933年，在经济危机最严重的时期，1300万的民用劳力失业，占民用劳力的25%，还有很多人只能找到一些临时性的工作。^[8]危机之初，赫伯特·胡佛总统认为经济将会很快复苏，坚信传统的自由放任和州权的思想，不愿使联邦政府承担新的责任和权力，尤其是在社会福利方面，长期以来就被看作私人自愿的行为和地方、州政府的职责。直到1932年，国会才准许建立“重建财政公司”(Reconstruction Finance Corporation)，“为金融机构提供紧急金融资源以资助农业、商业和工业”^[9]。在胡佛总统的任期内，该机构的主要功能是提供贷款以维持金融、工业和农业机构的稳定。实际上重建财政公司主要是受联邦政府委托援助商人，而普通的个人和家庭则由州和地方财政提供有限的救济金。之后重建财政公司的权限扩展到为州提供贷款，以便为那些贫穷的人提供救济，帮助他们摆脱由于失业所导致的困境。尽管胡佛总统一再增加救济的力度，但失业所导致的贫困问题仍难以得到解决。史学家小阿瑟·施莱辛格对当时的情况描述道：“在1932年，失业人口中只有1/4暂时获得了社会救济，所得的救济金仅够买些食物和燃料。私人救济基金已所剩无几;90%的救济靠公共基金来维持，而公共积金也即将告罄。”^[10]
在这种情况下，民众要求联邦政府介入社会福利领域，尽快帮助人们摆脱严峻的困境。富兰克林·罗斯福就任总统以后，一方面增加对失业人员的救济，设立联邦紧急救济署负责直接现金救济，随后又建立了公共工程署和工程振兴署，通过“以工代赈”的方式对贫困人口实施间接救济;另一方面将联邦的开支消减了25%。^[11]即使是这样，仍只能应一时之需。富兰克林在给国会的年度国情咨文中说：
联邦政府必须停止这种救济。
我不希望我们的人民再进一步减少活力……我们不仅要让那些失业者摆脱贫困，肉体上得以生存，更要让他们保持自尊、自立、勇气和决心。^[12]
这种对救济的恐惧，罗斯福称之为“人类精神的难以捉摸的摧毁者” ^[13]。在另一篇咨文中，罗斯福指出：
审慎地考虑一下我国国民生活未来有可能突发的不测，我们必须建立起健全的手段，为美国人民的未来提供更为有力的经济保障。谁也不能担保我们的国家不再有出现萧条的危险，但我们可以减少这种危险。我们可以根除那些导致经济萧条的因素，提供减缓萧条的手段。^[14]
罗斯福意识到，仅靠救济一方面会使国民丧失传统的自强自立的美德，另一方面也不能从根本上解决危机所造成的社会问题，因此必须建立一种长期有效的社会福利体系。1935年8月14日，罗斯福总统签署了《社会保障法》。《社会保障法》是美国福利史上划时代的立法，标志着社会、政府所关注的焦点由财产权转移到人的权利，扩大了联邦政府在社会福利领域的责任，标志着美国现代福利制度的确立。
1935年《社会保障法》规定：“本法令旨在增进公共福利， 通过建立一个联邦的老年救济金制度， 使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障， 为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行做出妥善的安排。”^[15]法令规定了各种社会福利计划，最重要的是规定了老年人保障、失业保障和未成年儿童的保障。它在一定程度上缓和了社会矛盾， 保障了社会生产力的恢复， 并通过政府福利开支的干预和调整影响经济的发展。
但是，《社会保障法》仅仅针对当时的社会需求做出了相应的规定，存在一些明显的缺陷：第一，联邦没有通过公共税收的手段为老年人和残疾人提供保险基金;第二，没有规定全国性的失业保险标准，各州之间差异很大;第三，没有涵盖医疗保险;第四，老年保险计划中存在社会歧视，法令规定享有老年保险条件的并不包括农业劳动者、私人帮佣、临时工、船员、政府官员、社会团体雇员等。
虽然1935年的《社会保障法》存在一些历史的局限性，但其重要的历史意义是其他法令无法取代的。它奠定了美国社会保障制度的立法基础，开创了美国特色的福利国家制度的新时期，是美国社会保障史上的一个里程碑。半个多世纪以来， 美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续、发展、扩大和调整。
二战以后，美国经济进入了一段繁荣时期，但民众对大萧条的冲击仍心有余悸。公众普遍接受了政府在特定领域中的介入，制订了一些社会福利的法令。杜鲁门在任期间，1946年通过了《就业法》，该法令将“实现最大限度的就业、生产和购买力”作为政府政策的目标。由此建立的经济顾问委员会(Council of Economic Advisors)有意识地运用财政和货币政策及联邦预算来控制就业、生产和物价水平，即有计划地保持经济的稳定。^[16]联邦政府从此承担起扩大就业、防止严重失业现象的责任。随后，联邦政府陆续通过了其他一些福利计划：1946年的《全国学校午餐计划》、1949年的《住房法》、1954年的特殊《牛奶计划》和1960年的《科尔—米尔斯法》，为无力支付医疗费的公民提供援助。此外，杜鲁门在1945年11月19日向国会提议制定一项全面的、预先支付医疗费用的、服务于所有年龄段美国人的医疗保险立法。他提出：“每个人都应当容易地得到一切必需的医疗、住院和相关的服务。”^[17]这项提议虽然由于美国医疗协会的反对而未能在国会获得通过，但他看到了《社会保障法》中的漏洞，具有开创意义，为美国的医疗保障制度的改革提供了重要的启示。
20世纪60年代，美国经济的发展进入了“黄金时代”，而在“丰裕社会”中贫困问题显得格外突出，尤其是自“新政”以来社会福利保障制度的一些缺陷日益明显，迫使政府采取措施来完善美国的社会福利制度。1961年，肯尼迪就任总统之后，公共救助开始不同于1935年的观念，朝两个目标努力： “消除福利计划中所有的弊端，制订更具建设性的方法，帮助人们摆脱救济，回到社会中担任有用的角色。”^[18]这一时期的救济方案从新政时期的现金补贴转变为为贫困者提供服务的方法，如对失业者进行职业培训，以提高其就业的机会，帮助他们自食其力。这种救济策略的转变在1962年的公共福利修正案中得到充分体现。
随着民权运动的发展，以马丁·路德·金为代表的黑人领袖逐渐开始关注黑人的贫困问题，呼吁联邦政府予以解决。黑人民权运动促使联邦政府对社会福利政策中的种族歧视问题给予关注。1963年，联邦政府对亚拉巴马州在使用联邦救济基金中的种族歧视提出指控。1968年，最高法院宣布亚拉巴马州败诉，强制其遵守在使用联邦基金时禁止种族歧视的规则。^[19]这一判决具有转折意义，黑人从此可以和白人一样享受联邦福利基金，为消除社会福利制度中的种族歧视开创了先河。
约翰逊继任总统之后，提出了“向贫困宣战”的口号。1964年8月20日通过了《经济机会法》，这部法令的目的是要彻底消除贫困：
只有每一位公民都有机会充分发挥自己的能力，参加工作，美国作为一个民族才能充分发掘其全部的经济和社会潜能。因此应该让每个人得到教育和工作培训的机会、工作的机会和过上体面、有尊严的生活的机会，以此来消除丰裕社会中的贫困，这就是美国的政策。^[20]
《经济机会法》再次强调了工作和就业是解决贫困问题的关键。该法令在执行过程中出现很多弊端，例如，联邦政府的直接资助，削弱了地方政府对福利计划的掌控;穷人为了“最大限度地参与其中”，行为容易过激等，因此该法令招至社会的非议。加之越南战争的困扰，约翰逊总统逐渐对“与贫困的战争”失去信心，也开始失去了行政的支持。
虽然向贫困开战的计划并未达到预期目的，接受救济的人数和联邦政府的投入却直线上升，而且其指导思想也对美国福利政策的变革做出了重要贡献。“最大限度地参与其中”的观念使穷人在与其生活密切相关的救济计划中具有了一定的发言权，有些情况下甚至是控制权，这为改善穷人的心理状态、提高他们的经济和政治的力量提供了新的依据。
70年代，美国经济在经历了战后20多年的兴旺繁荣之后出现了衰退的趋势，“滞涨”现象严重困扰着美国社会。在此期间，社会福利的开支快速增长，在大萧条之前的1929年，政府在为卫生、教育和福利方面的开支为39亿美元，到1970年增至1458亿美元。5年之后，这个数字几乎翻了1倍，达到2900亿美元。到1978年，福利开支又增加到3945亿美元。^[21]尽管联邦政府在公共福利方面的开支持续扩大，贫困人口的数量依然有增无减。从尼克松、福特、卡特到里根都试图缩减社会福利预算，让州和地方政府在社会福利方面承担更多的责任，但这对每位总统来说都并非易事。尼克松计划在1974年和1975年的预算中取消那些不成功和收效甚微的项目，撤销了经济机会署，而把该机构的一些主要救济项目转移给了其他部门，政府对社会福利的投入并未减少;福特政府曾建议推迟联邦雇员的加薪，限制退伍军人津贴的提高额度，但遭到国会的反对;里根执政时期，联邦政府在消减福利开支方面也做出很大努力，他主张缩小联邦在福利事务中的责任，使私有部门和市场机制在社会福利领域发挥主导作用，也没有取得成功。在发达国家中，美国通过福利、住房、医疗政策等给穷人所提供的帮助一直处于低水平。根据卢森堡收入研究统计数据，在发达国家中，美国的贫困比例是最高的。^[22]90年代，克林顿出任总统以后，社会福利政策方面的主要关注点放在了两个方面：一是谋求建立普遍性的全面医疗保健，二是改革家庭福利计划。

[1] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第4页。
[2] 本杰明·富兰克林:《致理查德杰克逊的信》(Benjamin Franklin, “Letter to Richard Jackson”, May 5, 1753)。http://www.archive.org/stream/smythbenfranklin03alberich/smythbenfranklin03alberich_djvu.txt
[3] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第50页。
[4] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第90—92页。
[5] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第93—94页。
[6] 同上书,第111页。
[7] 同上书,第138页。
[8] 美国商务部:《美国历史统计》,第73页。
[9] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第178页。
[10] 小阿瑟·施莱辛格:《罗斯福时代:旧秩序的危机》(Arthur M. Schlesinger, Jr, The Age of Roosevelt: The Crisis of the Old Order),波士顿1988年版,第249页。
[11] 威廉·洛克滕堡:《富兰克林·罗斯福与新政》(William E. Leuchtenburg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal),纽约1963年版,第11页。
[12] 富兰克林·罗斯福总统1935年1月4日致国会咨文(President Franklin D. Roosevelt, Annual Message to Congress, January 4, 1935), http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=14890 2008年7月7日获取。
[13] 富兰克林·罗斯福总统1935年1月4日致国会咨文。
[14] 富兰克林·罗斯福总统1935年1月17日致国会咨文(President Franklin D. Roosevelt, Annual Message to Congress, January 17, 1935)。http://www.pbs.org/wgbh/amex/presidents/32_f_roosevelt/psources/ps_socsecspeech.html
[15] 《社会保障法》(1935年)(Social Security Act)http://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=68&page=transcrip
[16] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第236页。
[17] 多诺万:《冲突与危机》,第125页。
[18] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第250页。
[19] 吉尔·奎达诺:《从老年援助道保障性收入补贴》(Jill Quadagno, “From Old-Age Assistance to Supplemented Security Income: The Political Economy of Relief in the South, 1935—1972”),载韦尔等编《美国社会的政治层面》,第255页。
[20] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第256页。
[21] 阿克辛、莱文:《美国社会福利史》,第288页。
[22] 李普塞特:《美国例外论:一把双刃剑》,第76页。

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