美国联邦政府在现代化中的作用主要表现在三个时期：建国后至19世纪80年代中期自由放任主义为主导的时期、19世纪80年代中期至20世纪20年代的有限干预时期以及20世纪30年代以来的全面干预时期。
1. 自由放任主义为主导的时期(建国至1880年代中期)
在美利坚共和国建立之后的一个世纪里，受古典自由主义的影响，美国人一直持一种消极的自由观。他们把政府与自由对立起来，认为“政府权力越小，个人自由越大;政府权力越大，个人自由越小”^[1]。古典自由主义在经济上的体现是自由放任主义，这一思想的主要代表人物是英国经济学家亚当·斯密(Adam Smith)和戴维·李嘉图(David Ricardo)等。他们相信自由市场的自由调节功能以及人对物质利益的追求和竞争。他们认为，在一个市场经济中，每一个个体的人，在自由追求他们自己的私利并获取财产的过程中就能够实现社会正义。^[2]
受自由放任主义思想的影响，联邦政府尚未直接干预市场经济，其主要作用是为经济发展创造有力的条件。主要表现在以下几个方面：
对交通和通讯设施建设的资助。支持交通和通讯的建设是19世纪联邦政府支持经济发展的一项重要内容。1806年3月，国会通过法案拨款3万美元修建了一条从东部通往西部的国道，被称为“坎伯兰大道”(Cumberland Road)。^[3]这条公路成为通向西部的主要干道之一。
联邦政府通过向各州赠地支持运河、公路建设以及河道疏浚。1823—1866年间，联邦政府分给各州450万英亩的土地用于开凿运河，350万英亩的土地用于修建公路，170万英亩的土地用于河道的疏通。^[4]1815—1860年间，联邦政府用于改善内河通航条件的拨款达600万美元。^[5]
联邦政府还通过多种途径支持铁路建设。1824年5月4日，国会通过一项法律，授权总统安排人对全国可以开凿运河、修建公路和铁路的地方进行勘测，国会为此拨款3万美元。^[6] 1824—1838年，根据这项法律，联邦政府出资雇用工程师和技术人员，勘探修筑铁路的路线。据统计，联邦政府总共参与了61次铁路线路的勘测，耗资7.5万美元。1830—1843年间，国会对进口的用于铁路建设的钢铁豁免关税，数额达600万美元。^[7]在19世纪联邦政府支持铁路建设的最重要措施是向各州和铁路公司赠地，用于铁路建设的融资。1862—1866年间，联邦政府为铁路建设向各州赠地超过1亿英亩。联邦政府与州政府先后共向铁路公司赠地超过1.83亿英亩。^[8]
联邦政府还支持电报的发展。1843年3月3日，国会拨款3万美元于当年5月建成了一条从华盛顿一直到巴尔的摩的实验性电报线路，并发报成功。此后，电报线遍布全国，到1852年，美国建设了2.3万英里电报线路，将全国各地联系在一起，成为商家之间进行沟通的重要渠道。^[9]
联邦政府对公路、运河、铁路以及电报等交通通讯设施建设的支持，直接推动了19世纪美国的“交通运输革命”，促成了美国统一的国内市场的形成，加快了物资的流通，促进了资源的合理配置，为美国经济的腾飞插上了翅膀。
通过关税保护鼓励制造业的发展。为了保护制造业的发展，1789年7月，美国国会制定了美国历史上的第一个关税法，对商品征收5%—15%的税率。^[10]1794—1816年间，美国国会通过了24个关税法，保护了美国的工业。^[11]1816年关税法对大麻布、帆布以及铜、铁、铅、锡等金属制成品以及玻璃制品等征收20%的关税，对棉花和羊毛制品的征收25%的关税，对帽子、雨伞和皮革制品等征收30%的关税。^[12]1824年关税法将羊毛制品关税提到至30%，一年后再提高至33.33%;对棉花、大麻、亚麻和丝绸制品以及铜、铁、铅、锡等金属制成品征税25%;对帽子征收关税50%。^[13]1828年关税法将羊毛制品的关税提高到40%，一年后增加为45%;丝织品关税30%，一年后提高至35%。^[14]内战前的关税法明显倾向于保护美国的棉毛纺织业以及制鞋业、服装业、皮革业和炼铁等工业。
美国内战以后，高关税政策作为共和党的信条，一直保持了下来，并在19世纪末登峰造极。1890年10月，共和党控制的国会通过了《麦金利关税法》(Mckinley Tariff Act)，全国提高了进口商品的关税，平均提高了49%，个别商品的税率增幅还要高于这个比例。^[15]此后美国关税长期维持在较高的水平。直到1913年国会通过《安德伍德—西蒙斯关税法》(Underwood—Simmons Act)，才在50年来第一次降低关税，关税率普遍降低了10%左右。法律还把钢铁、羊毛、食糖和其他一些农产品列为免税商品，大大降低了棉毛织品税率，提高了新兴的化学药品和其他产品的税率。^[16]
我们可以看出，联邦政府在美国制造业比较“幼稚”的时候，采取保护性关税政策，为新兴制造业的发展创造了有利的发展环境。而当“幼稚工业”强大起来的时候，美国政府及时调整政策，降低关税，为美国企业争取海外市场。
联邦政府对农业发展的支持。美国联邦政府对农业的资助由来已久。1839年3月，国会拨款1000美元给专利局，用于农业统计数据的搜集以及其他有关农业的活动。^[17]1862年5月15日，国会通过法律，建立了农业部，负责搜集向人民传播有关农业的知识以及优良的种子和植物品种。^[18]
资助农业教育。1862年7月，国会通过《莫里尔法》(the Morrill Act)，创建赠地学院。该法规定，按照每州每名国会议员分3万英亩土地的标准向各州赠地;各州卖地所得应作为一项永久性基金，其利息用于建立至少一所学院，主要教授与农业和机械技术相关的知识。^[19] 1890年8月国会通过的第二个《莫里尔法》，增加用于农业和机械技术等学科教育的拨款。^[20]
推广农业技术。1887年3月2日，国会通过了《哈奇法》(the Hatch Act)，规定在各州赠地学院内设置农业实验基地，以便向人民传播实用农业知识，促进有关农业科学的原理及应用的科学研究和实验。国会每年向每州拨款1.5万美元，用于科研、实验和科研成果的出版发行。^[21]
2. 有限干预时期(1880年代中期至1920年代)
19世纪末到20世纪初，是美国企业大规模合并和经济组织发生重大变动的时期。大企业的发展，提高了经济效率，促进了经济增长。但是随着大公司时代的到来，也暴露出了一系列问题。如铁路运营商随意要价，损害了广大农场主的利益;大公司通过不正当的竞争手段挤垮和兼并中小企业，然后提高商品价格，使消费者付出更高的价钱;垄断资本家疯狂榨取工人血汗，无视工人的生活和健康;政府对企业的生产监管不够，一些生产商制造和销售假冒伪劣的食品、药品和其他商品坑害消费者，等等。凡此种种积弊，损害了广发消费者、农场主、中小企业主以及工人等社会弱势群体的利益。美国社会矛盾激化，工人运动和农民运动风起云涌，危及社会稳定。在此背景下，联邦政府相继对企业组织形式和活动(托拉斯)、劳资关系、劳工权益、金融等领域进行干预和管制，并加强了对农业的支持力度。这一切标志着政府干预时代的来临。
联邦政府对大企业经营活动的干预。1887年4月，国会通过了《州际贸易法》(Interstate Commerce Act)，禁止运输公司的价格歧视行为，建立一个5人组成的州际贸易委员会(Interstate Commerce Commission)，有权调查违法行为。任何客货运输商如果通过特别资费、折扣和返款等手段对同样的运输服务多收或少收运费，即被视为不公正的价格歧视，应予以禁止。对违背本法者处以不超过5000美元的罚款。^[22]《州际贸易法》具有里程碑式的意义，表明联邦政府第一次干预大企业的运作。20世纪初，联邦政府相继通过了《埃尔金斯法》(Elkins Act，1903)、《赫伯恩法》(the Hepburn Act，1906)和《曼—埃尔金斯法》(Mann—Elkins Act，1910)等法律，增强了州际贸易委员会的权力，加大的对违法行为的惩罚力度。
联邦政府对企业组织形式的管制。1890年7月，国会通过《谢尔曼反托拉斯法》，规定任何人或企业垄断贸易，或通过签约、联合或秘密协议来限制州际贸易和对外贸易的行为都属非法。^[23]1914年10月15日，国会通过了《克莱顿反托拉斯法》(Clayton Antitrust Act)，对“限制贸易”的含义作了更为明确的规定。该法律禁止对不同买主实行价格歧视;禁止制造厂家以回扣等方法诱使经销商保证不经销其对手的产品;禁止可能削弱竞争的商业公司之间互相取得股份;禁止公司的董事兼任其他公司的董事会职务等。^[24]
联邦政府对食品与药品生产的干预。1890年，国会通过了《肉类检查法》(Meat Inspection Act)，授权农业部长对出口的咸肉严格检查，确保其卫生和有益健康;对进口的牲畜和动物进行检验检疫，禁止不健康的动物入关。^[25]1906年通过《纯净食品和药物法》(Pure Food and Drug Act)，禁止制造、运输和向国内外出售掺假和有害的食品和药品;要求食品和药物必须正确标明其名称、成分和质量。^[26]
联邦政府对劳资关系的干预和对劳工权益的保护。保障工人组织工会和集体谈判的权利。1898年，国会通过了《厄尔德曼法》(Erdman Act)，禁止雇主要求求职者达成口头或书面协议保证不参加工会组织，不得歧视或解雇已经加入工会组织的雇员。^[27]1914年《克莱顿反托拉斯法》第六条明确不得以“限制贸易”为由剥夺工人建立工会和合法活动的权利。^[28]
工人工时。1907年《铁路工人工时法》(The Hours of Service of Railroad Employees Act)规定公共交通工具的雇员连续工作不得超过16小时。另外，负责为火车运行传送指令的电报和电话操作员在24小时内连续工作不得超过9小时;仅仅在白天工作的工人连续工作时间不得超过13小时。^[29]1916年9月，国会通过《亚当森法》(Adamson Act)，规定铁路、市内有轨电车以及城际有轨电车的一切雇员享受8小时工作制。^[30]
联邦政府对银行制度的初步干预。在19世纪，美国长期没有统一的货币金融制度。各州银行乱发纸币，通货不统一，金融秩序一片混乱。为了建立统一的货币体系，同时为联邦债券提供可靠的保障，1863年，美国国会通过了《国民通货法》(National Currency Act)，1864年又通过了该法的修正案《国民银行法》(National Bank Act)，建立起国民银行体系，表明联邦政府开始对银行体系实行有限度的监督和控制。该法规定了银行保证金制度以及银行的最低准备金率以及贷款的种类和数额。^[31]这个制度提供了统一的、价值稳定的全国性通货，保障了个人、组织和政府部门的存款安全，有助于统一的金融市场的形成。
1913年，国会通过了《联邦储备法》(Federal Reserve Act)，建立起联邦储备体系。该法规定，将全国划分为12个联邦储备银行区，每区设立一个联邦储备银行;在华盛顿设立联邦储备委员会，负责制定联邦储备政策，监督各储备银行;国民银行必须加入联邦储备体系，而各州银行可自愿加入。联邦储备体系比国民银行体系的最大进步是，它具有制定和执行货币政策、调节货币供应和信贷的职能。^[32]此后，货币政策成为联邦政府调节经济的发展有力杠杆。
联邦政府对农业支持的加强。1907年3月，国会通过的《纳尔逊修正案》(Nelson Amendment)、1917年2月国会通过了《史密斯—休斯职业教育法》(Smith-Hughes Vocational Education Act)，加大了对农业教育的资助力度。^[33]
继续支持推广农业技术。1906年3月16日，国会通过了《亚当斯法》(Adams Act)，加大对农业试验基地的资助力度，用于农业科学的研究和实验。^[34]1914年5月8日，国会通过了《史密斯—利弗法》(Smith-Lever Act)，启动农业知识推广计划(agricultural extension work)。该计划由农业部与赠地学院合作，对不能在赠地学院接受教育的农民进行指导，并向他们展示实用农业技术，发放有关农业技术的书刊等材料。^[35]
农业贷款。1916年，国会通过《联邦农场贷款法》(The Federal Farm Loan Act)，在全国建立划分为12个联邦土地银行区(federal land bank district)，每区建立一个联邦土地银行，向农场主提供长期贷款。^[36]
19世纪末至20世纪初，联邦政府对经济和劳资关系的有限干预，在一定程序上缓和了社会矛盾，维护了中小企业主、广大消费者、劳工以及农场主等社会群体的权益。^[37]
3. 全面干预时期(20世纪30年代以来)
联邦政府对美国经济与社会生活的全面干预开始于20世纪30年代。1929—1933年美国爆发了历史上一场空前严重的经济危机。危机造成企业、银行纷纷破产倒闭，物价飞涨，工人大批失业，农民失去了农场住宅，成千上万的人们因此流浪街头，饥寒交迫。为了应对危机，恢复经济，缓和社会矛盾，罗斯福政府主要采取了以下措施：
对银行管理的加强。1933年6月，国会通过《格拉斯—斯蒂高尔法》(Glass-Steagall Act)，规定投资银行和商业银行分开，前者不得经营存款业务，后者不得经营股票和证券业务;建立联邦存款保险公司，对储户存款提供保险。1935年8月，国会通过另一个《银行法》，规定：重建联邦储备委员会，授权它调整储备银行的贴现率，决定联储体系会员银行的准备金比率、定期存款利率、发放贷款的数额以及纸币贷款的利息率。法律还规定建立联邦公开市场委员会，加强联邦政府对银行公开市场活动的控制。该法律把全国绝大多数私人银行直接或间接地纳入了联邦储备体系的监督和控制之下。通过“新政”时期的银行改革，联邦储备委员会掌握了统一控制和监督银行系统的权力，美国在全国建立起现代金融体制，有力地保证的经济的稳定和繁荣。^[38]
证券管理制度的建立。1933年5月，国会通过了《证券实情法》(Truth in Securities Act)，建立强制性证券注册制度和公司信息披露制度，要求证券经纪人向联邦贸易委员会进行注册，并在注册申请书和证券说明书中提供有关公司的经营情况、公司董事会等官员的情况、证券真实价值和出售价格、持股人的情况、证券发行办法以及利润和损失情况等准确、完整和真实的信息。1934年6月，国会又通过了《证券交易法》(Securities Exchange Act)，规定建立一个证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)，加强对证券流通市场的管制，授权它对投机诈骗和操纵市场的行为进行调查和惩罚。1935年8月，国会通过了《公用事业控股公司法》(Public Utilities Holding Company Act)，加强对公用事业控股公司证券发行的监管。^[39]20世纪30年代这几个证券管制立法的通过，标志着美国现代证券管制体系的确立，为经济的稳定发展创造了有利的环境。
对劳工利益的进一步保护。1932年，国会通过了《诺里斯—拉加迪亚法》(Norris-Laguardia Act)，禁止联邦法院在劳资纠纷中以“非法组织或阴谋”为由发布禁令，剥夺工人和平集会、集体谈判、罢工和加入工会等权利。^[40]1933年6月，国会通过《全国工业复兴法》，保障雇员组织工会和集体谈判的权利。^[41]1935年，《全国工业复兴法》被联邦最高法院裁定违宪之后，国会于1935年7月又通过《全国劳工关系法》(National Labor Relations Act，又称“瓦格纳法”)，再次确认了雇员的上述权利。^[42]
工资工时。1936年6月30日，国会通过了《沃尔什—希利政府合同法》(Walsh-Healey Public Contracts Act)，该法规定，与联邦政府签订1万美元以上的产品采购合同的企业，其雇用工人的工资不得低于劳工部确定的同类企业的最低工资水平，工作时间不得超过每天8小时或每周40小时。企业每小时要付给加班的工人正常工资1.5倍的工资。^[43]1938年6月25日，国会通过《公平劳动标准法》(Fair Labor Standards Act)，在全国范围确立了工人的最低工资和最高工时。一切雇主发给工人的工资每小时不得低于25美分;此后6年内，每小时不得低于30美分;满7年后，每小时不得低于40美分。该法第7条规定，工人的工作时间每周不能超过44小时，在第二年，工人的工作时间每周不能超过42小时，满两年后，工人工作时间不得超过每周40小时。超过这个限制的，雇主必须付给工人正常工资1.5倍的加班费。^[44]
对农业的援助政策。1933年5月，国会通过了《紧急农场抵押法》(Emergency Farm Mortgage Act)，批准陷入经济困境的农场主延期5年偿还土地银行的贷款本金，并将贷款利息降至4.5%和3.5%。^[45]1933年6月，国会通过了《农业信贷法》(Farm Credit Act)，在12个联邦土地银行所在城市分别建立12个“生产贷款公司”(Production Credit Corporations)和“合作银行”(Banks for Cooperatives)，向农场主发放用于生产和销售农产品的贷款。^[46]1937年6月，国会通过《班克黑德—琼斯农场佃农法》(Bankhead-Jones Farm Tenant Act)，通过小额贷款帮助佃农、分成农和农场体力劳动者获得农场和农场住房。^[47]
农业补贴。1935年5月12日，国会通过了《农业调整法》(Agricultural Adjustment Act)，成立农业调整署，对与政府签订合同，主动减少农作物种植面积的农场主给与补贴。^[48]1938年2月，国会又通过了一个新的《农业调整法》，通过解决过剩农产品来控制价格，如限制农作物的市场销售配额，对出口农作物给与补助，提供免费的学校午餐，通过州福利机构发放粮食给贫困家庭或向他们发放食品券。另外建立了“常平仓”制度，即丰年时政府给农场主一笔贷款，令其将过剩的谷物贮藏起来，以待歉年时因生产下降、价格上升时再出售。^[49]这就避免了用销毁过剩农产品的办法维持其价格而造成的浪费，对于农产品价格的提高产生了一定的作用。
罗斯福“新政”标志着美国最终建立起自由竞争与政府调控相结合的现代市场经济体制。这种经济体制的“现代”之处就是在自由市场调控的基础上辅以政府干预。^[50]以罗斯福“新政”为界标，美国从古典自由主义占据主导地位时期过渡到现代自由主义时期。美国的联邦政府对经济与社会事务的干预逐渐扩展到方方面面，有力地促进了美国经济的发展和社会的稳定。罗斯福新政确立起来的现代自由主义经过杜鲁门的“公平施政”(Fair Deal)、肯尼迪的“新边疆”(New Frontier)和约翰逊的“伟大社会”(Great Society)等改革计划，得到继承和发扬。

[1] 查尔斯·梅里亚姆:《美国政治思想:对1865—1917年美国政治思想发展的研究》(Charles Edward Merriam, American Political Ideas: Studies in the Development of American Political Thought, 1865—1917),纽约1920年版,第310页。
[2] 爱德华·格林伯格:《对美国政治制度的激进观点》(Edward S. Greenberg, The American Political System: A Radical Approach),格伦维尤1989年版,第18页。
[3] 《美国法令大全》(United States Statutes at Large),第2卷,第357—359页。(Lexis Nexis,https://www.lexisnexis.com/ap/auth/)
[4] 威廉·内斯特:《美国工业政策简史》(William R. Nester, A Short History of American Industrial Policies),纽约1998年版,第100页。
[5] 乔治·泰勒:《交通运输革命,1815—1860》(George Rogers Taylor, The Transportation Revolution, 1815—1860),阿蒙克1951年版,第68页。
[6] 《美国法令大全》,第4卷,第22—23页。
[7] 乔治·泰勒:《交通运输革命》,第95页。
[8] 默尔·芬索德、林肯·戈登和小约瑟夫·帕拉芒廷:《政府与美国经济》(Merle Fainsod, Lincoln Gordon, and Joseph C. Palamoutain, Jr., Government and the American Economy),纽约1959年版,第115页。
[9] 《美国法令大全》,第5卷,第618—619页。
[10] 《美国法令大全》,第1卷,第24—27页。
[11] 内斯特:《美国工业政策简史》,第94页。
[12] 《美国法令大全》,第3卷,第310—314页。
[13] 《美国法令大全》,第4卷,第25—30页。
[14] 同上书,第270—275页。
[15] 《美国法令大全》,第26卷,第567—625页。
[16] 吉尔伯特·C.菲斯和吉姆·E.里斯:《美国经济史》,斯徒淳、方秉铸译,辽宁人民出版社1981年版,第442页。
[17] 《美国法令大全》,第5卷,第354页。
[18] 《美国法令大全》,第12卷,第387—388、503—505页。
[19] 同上书,第503—505页。
[20] 《美国法令大全》,第26卷,第417—419页。
[21] 《美国法令大全》,第24卷,第440—442页。
[22] 同上书,第379—387页。
[23] 《美国法令大全》,第26卷,第209—210页。
[24] 《美国法令大全》,第38卷,第730—740页。
[25] 《美国法令大全》,第26卷,第414—417页。
[26] 《美国法令大全》,第34卷,第768—772页。
[27] 《美国法令大全》,第30卷,第424—428页。
[28] 《美国法令大全》,第38卷,第731页。
[29] 《美国法令大全》,第34卷,第1415—1419页。
[30] 《美国法令大全》,第39卷,第721—722页。
[31] 关绍纪、朱建君:《美国银行制度的改革和联邦储备体系的建立》,《山东大学学报》1998年第1期,第44页。
[32] 关绍纪、朱建君:《美国银行制度的改革和联邦储备体系的建立》,《山东大学学报》1998年第1期,第45—46页。
[33] 《美国法令大全》,第34卷,第1256—1282页;《美国法令大全》,第39卷,第929—936页。
[34] 《美国法令大全》,第34卷,第63—64页。
[35] 《美国法令大全》,第38卷,第372—374页。
[36] 《美国法令大全》,第39卷,第360—384页。
[37] 李剑鸣:《本世纪初美国政府对经济的干预》,《世界历史》1994年第2期,第2—9页。
[38] 关绍纪、朱建君:《美国银行制度的改革和联邦储备体系的建立》,《山东大学学报》1998年第1期,第47—48页。
[39] 王书丽:《新政时期美国联邦政府证券管制问题研究》,第89—128页。(南开大学2006年博士论文,收藏于历史学院中文文献中心。)
[40] 《美国法令大全》,第47卷,第70—73页。
[41] 《美国法令大全》,第48卷,第198—199页。
[42] 《美国法令大全》,第49卷,第449—457页。
[43] 同上书,第2036—2040页。
[44] 《美国法令大全》,第52卷,第1060—1069页。
[45] 《美国法令大全》,第48卷,第41—51页。
[46] 同上书,第257—273页。
[47] 《美国法令大全》,第50卷,第522—533页。
[48] 《美国法令大全》,第48卷,第31—41页。
[49] 《美国法令大全》,第52卷,第31—77页
[50] 李世安:《一只看得见的手——美国政府对国家经济的干预》,当代中国出版社1996年版,第303页。

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