美国从殖民地时期就开始构筑公民权利保障机制。这一机制经过了殖民地时期的“奠基时代”、革命时期的确立时期、内战和重建的改革时期等发展阶段,不断得到完善,最后形成了覆盖全美国的联邦和州两级公民权利保障体制,对美国公民的权利给予了比较切实的保障。
1. 殖民地时期
殖民地时期是美国公民权利保障制度的“奠基时代”。殖民地时期来自英国的移民将英国中世纪以来形成的法治传统和权利意识带到了美国。对美国殖民地影响最大的莫过于1215年的《大宪章》(Magna Charta)、1628年的《权利请愿书》(Petition of Right)、1689年的《权利法案》(Bill of Rights)等具有里程碑式的政治文献。《大宪章》确立了王权有限、法律至上的宪法原则,对英国王权进行了种种限制,对国民享有的财产权和人身自由进行了明确规定。如国王未经全国人民的普遍同意不得随意征税;未经正当的法律程序,不得随意剥夺国民的个人财产;在无可靠证据的情况下,不得进行司法审判;“除非经过他的同辈依据本国的法律的合法审判,任何自由人不能被逮捕、监禁、剥夺财产、褫夺公民权、流放或以任何方式灭绝,也不能对他进行起诉或指控”;“不得出卖、剥夺或者推迟任何人的权利或正义”;人民享有到国外旅行的权利;所有罚款和惩罚不得违背英国的法律等等。这些规定奠定了现代公民权的法律基础。[1]《权利请愿书》重申了《大宪章》的一些内容,规定国王未经议会同意不得随意征税;任何人不得被强制向国王借款;除非经过正当法律程序不得随意拘捕、监禁和放逐任何人或剥夺其生命、自由或财产,或施以惩罚;军队不得进住民房;不得在平时随意实施戒严法。[2]作为“光荣革命”最重要的成果,《权利法案》重申了以往英国人享有的一些“习以为常的权利”,如议会应定期召开、议员享有言论和辩论自由、议员的选举应当是自由的、征税权属于议会、国民可以自由请愿等。同时,议会取得了一些新的权力,如不经议会同意,国王不得中止法律,不得随意募捐,不得在和平时期征集和保持常备军。《权利法案》还列举了国民享有的一些权利:臣民享有向英王请愿的权利;新教徒拥有持有武器自卫的权利;不得征收过度的保释金和罚款,不得施以残酷而非正常的罚款;陪审团成员应由自由持有人(freeholders)担任并张榜公布。这些都是英国人民“古老而不容置疑的权利”。[3]
殖民地时期的美国人极为珍视自己的权利。受到母国的影响,殖民地时期的美国人认识到,要维护自己的权利免受政府权力的侵害,必须把自己拥有的权利明确写进法律文件。1641年,马萨诸塞殖民地颁布《自由权法典》(Body of Liberties),按照《大宪章》的模式,逐条列举了殖民地居民所享有的“不容侵犯”的权利、自由与特权。该法典包括98条,涉及到殖民地居民基本权利(第11—17条)、殖民地居民的司法权利(第18—57条)、殖民地妇女的权利(第79—80条)、儿童的权利(第81—84)、契约劳工的权利(第85—88条)、外乡人的权利(第89—91条)、甚至动物的权利(第92—93条)。关于殖民地居民的基本权利,主要规定有:不得随意剥夺任何人的生命或财产,毁坏任何人的名誉,夺取任何人的妻子或孩子;不得对任何人随意逮捕、限制、驱逐或伤害其肢体;未经议会同意及未给予合理的补偿,政府不得为公共目的征用个人财产;不得授予长期的垄断权;任何人(无论是殖民地居民还是外乡人)都有权向政府部门提出意见、建议或请愿,都享有同样的司法和法律保护。关于殖民地居民司法权的主要规定包括:任何人不得因为同一罪行被司法机关两次审判;一般情况下对任何人的鞭笞不得超过40下;一般情况下不得通过非人道的野蛮的酷刑迫使任何人承认自己或他人犯罪;禁止用非人道的、野蛮的或残酷方式对人施以酷刑;没有2—3名证人证词,不得对任何人处以死刑;只能由村镇的“自由人”(freemen)选举陪审团成员。第95条规定了教会的权利,对后来历史具有重要意义的是,规定禁止干预宗教的信条、教规和礼拜方式,为宗教自由的发展奠定了基础。第96条要求当权者遵守本法典的规定。第97条给予权利受到侵害者在法庭起诉的权利。第98条要求大议会在本法通过之后的三年里,每次开会时都要大声诵读本法典并予以讨论。另规定本法典不得被改变或废除。[4]在征求多方意见的情况下,大议会多次组织对法典予以修订和补充,并于1648年公布,称之为《马萨诸塞法律和自由权法典》(The Body of the General Laws and Liberties)[5],成为其他殖民地类似法律的典范。
马萨诸塞殖民地并非唯一一个制定权利法典的殖民地。1683年,纽约殖民地议会通过了《自由和特权宪章》,其中包含一份“权利法案”,规定总督和参事会必须依法统治,民众享有陪审团审判、信仰自由、援引《大宪章》和《权利请愿书》等权利。在该法律被英王废止之后,纽约殖民地议会又于1691年制定了一项宣告本殖民地居民权利的法令,规定未经正当法律程序,任何人不得被剥夺土地权、租佃权和继承权,不得遭受监禁、驱逐和伤害等。宾夕法尼亚和马里兰也制定了类似保障居民的权利的法律。[6]美国殖民地的这些保障公民权利的法律,从形式和内容上,都可以看出英国的《大宪章》、《权利请愿书》和《权利法案》的影响。
2. 革命时期
革命时期是美国的公民权利保障机制开始正式确立的时期。这个过程从独立后的各州开始。在革命时期,如何保障自己的公民权利不受到新政府的侵害,是当时的美国人关心的最为核心的问题。
各州和联邦政府保护公民权利的重要手段之一是成文宪法。这沿袭了中世纪以来的英国以及17世纪以来殖民地的政治传统。在1776—1777年各州的立宪运动中,弗吉尼亚、马里兰、宾夕法尼亚、北卡罗来纳、弗蒙特、马萨诸塞和新罕布什尔的州宪法中都写入了《权利法案》,明确规定了政府不能侵犯的公民权利。其他未写入《权利法案》的州宪法,也都包含了保障公民权利的内容。1776年5月6日,弗吉尼亚殖民地议会制定的《权利法案》,是各州制订的第一个《权利法案》。该法案共包括16条,主要内容有:所有人生来都是同样自由和独立的,享有某些不能剥夺的天赋权利,包括享有生命和自由的权利、获取和拥有财产的权利、追求和获得幸福与安全的权利;一切权力属于人民,因而也来自人民;行政官员是他们的受托人与仆人,无论何时都应服从他们;政府是为了保障人民、国家和社会的共同利益和安全而设立的;人民有权改变或废黜不合格的政府;除非为了服务公众,任何个人或团体不得独占报酬或特权;政府公职不得相传或世袭;州的立法权和行政权应与司法权分立,并有明确的界限;政府官员在离职后,应恢复平民身份,回到他们原单位;人民代表的选举应当是自由的;未经本人或其选出的代表同意,不能对人民征税,或剥夺其财产;未经人民代表的同意,任何权力部门不得中止法律的执行;在一切死刑或刑事案件中,被告有权要求与证人和原告对质,有权得到他居住地附近的12人组成的陪审团的尽快审理;除非陪审团成员一致同意,不能确认其有罪,也不能强迫其自证其罪;除非依照法律,不能剥夺任何人的自由;不得要求违法人交纳过量的保释金或罚金,或对其处以残酷的、非正常的刑罚;如果没有足够的证据,不得签发涉及公民住处的搜查证;在涉及财产的争端和人与人之间的诉讼时,应采用陪审团审判的惯例;不得限制新闻自由;和平时期不应设置常备军,军队应服从文职权力,并受其统率;宗教信仰自由。[7]1776年弗吉尼亚州《权利法案》的起草和通过都早于《独立宣言》,成为各州《权利法案》以及1789年法国《人权宣言》等欧洲国家的权利法案的范本。[8]
除马里兰州以外,其他州的《权利法案》都大同小异。马里兰州是美国《独立宣言》发表之后第一个通过《权利法案》的州。这个《权利法案》包括的条款数是各州的《权利法案》中最多的,达到了42条。除了借鉴弗吉尼亚《权利法案》的内容之外,马里兰州的《权利法案》增加了一些新的内容,也是后来其他州的重要参照。这些新的内容主要包括:为保障人民的权利,议会应经常召开;保障议会议员言论自由和辩论自由;保障公民和平请愿的权利;不得制订给违法者带来严重痛苦和惩罚的法律;不得制订追溯既往的法律以及剥夺任何人公民权利的法律;刑事罪犯应享有律师辩护的权利;除非法律允许,不得对任何“自由人”予以逮捕、监禁或剥夺其生命、自由、特权和财产;和平时期未经户主同意,不得在任何民房驻军;只要不危及本州稳定或侵犯他人权利,任何人或其财产不得因其宗教信仰受到侵犯;不得强迫任何人参加或资助任何礼拜场所或牧师;禁止任何垄断特权;禁止授予贵族头衔或世袭头衔;法官只要品行端正终身任职,而行政官员则应实行职位轮换制(rotation)等。法案最后规定,为确保人民权利,立法机关不得改变或废除本法。[9]宾夕法尼亚州的《权利法案》包含了几项新的公民权利:公民言论自由、请愿的自由、迁移他州的自由和携带武器自卫的权利。该州的《权利法案》还宣布:“对基本原则的反复强调……对于维护自由之赐福和保持自由政府是绝对必要的。”(第14条)[10]这一规定为后来其他州的一些《权利法案》所采纳,反应了当时美国人的普遍心态。上述州的《权利法案》一般放在宪法的最前面,旨在宣布保护这些公民权利是政府的首要职责和存在的理由。[11]值得注意的是,这些《权利法案》与英国的《权利法案》不同的是,它们不仅仅针对行政部门(在英国是英王),而且也针对立法机关,禁止立法机关侵害这些权利。[12]无疑,当时州的权利宣言包含了后来补充进联邦宪法的《权利法案》所保障的所有权利。
联邦政府保障公民权利的机制建立的主要标志是1787年《联邦宪法》以及1791年经国会和各州通过的《权利法案》。1787年联邦宪法所确立的复合分权和多重制衡体制是保护公民权利的最为重要的机制之一。因为这个问题在本章第二节有详细的分析,这里不复赘述。此外,联邦宪法中包含了一些保障公民权利的条款,如禁止国会和州制订剥夺公民权利的法律或追溯既往的法律;除非战时,禁止国会中止人身保护令;公民签订合同和履行契约的权利不受州的侵害;在州法院受理的刑事案件中要求陪审团审判的权利;没有足够的证据不得指控任何人犯有叛国罪;对被指控为叛国罪者不得剥夺其财产权;每个州的公民享有其他各州公民的一切特权和豁免权等。
联邦政府确立的保护公民权利的另一个重要保障是在1787年联邦宪法中增加《权利法案》。起初,联邦宪法中并未写入《权利法案》。这引起了“反联邦主义者”的强烈反对。联邦宪法的通过遇到了巨大的阻力。联邦主义者与反联邦主义者唇枪舌剑,激烈对峙。联邦主义者认为,在联邦宪法中加入《权利法案》没有必要,甚至后患无穷。汉密尔顿在《联邦党人文集》第84篇中解释说,凡未明确授予联邦政府的权力,均由人民保有之。这当然包括人民享有的各种权利。鉴于此,就没有必要再在宪法中写入《权利法案》。宪法前言就是对人民权利的最有力确认。而且,汉密尔顿指出,联邦宪法涉及的是整个国家的政治利益,而不是各种个人利益,据此也没有必要详细列举应当保护的公民权利。汉密尔顿进一步指出,《权利法案》不仅没有必要写入宪法,而且一旦写入,可能带来危害。因为《权利法案》中包括一些并未授予政府的权力,既然一些权力并未授予合众国政府,那何必宣布禁止政府某些权力呢?相反,这会给予联邦政府借口,要求得到授予它的权力之外的权力。汉密尔顿举例说,如果并未授权联邦政府限制出版自由,那何必声明政府不得限制出版自由呢?而且,不得限制出版自由的规定明确暗示授权联邦政府制定有关法规,这有可能造成联邦政府的越权行为。从另一个角度说,联邦宪法本身就是一个《权利法案》,当然也是即将建立的联邦的《权利法案》。因为《权利法案》的一个目的就是明确宣布公民在政府结构中应当享有的政治特权,另一个目的是规定某些豁免权和诉讼程序。而宪法草案中处处可以找到权利法案的内容。[13]
对于联邦主义者的说法,反联邦主义者并不买账。一位使用“联邦农场主”(Federal Farmer)作笔名的作者坚持认为,即使承认所有没有被明确授予联邦政府的权利都为人民所有,即使任何《权利法案》都不能给人民增加新的权利,对人民保有的权利加以列举,对于国家制度的稳定和延续还是非常必要的。他写道:
我们不能通过公开宣布人民享有某些权利来改变事物的性质,或者创造出新的真理,但是我们至少能够借此向人民的思想中灌输一些他们否则永远也想不到或者会迅速忘却的真理和原则。如果一个国家想要它的宗教制度和政治制度天长地久,那么它应当在每个家庭必备的那本书(指联邦宪法——作者注)的第一页写下那些主要原则。[14]
反联邦党人认为,如果不在宪法中加入《权利法案》,政府可能恣意扩张权力,美国人民的自由和权利就没有可靠的保障。亚里士多克罗蒂克斯(Aristocrotics)指出,国会可能借口说任何具体的法律都是“必要而适当的”。这种借口,“没有人可以推翻,除非我们有一部我们可以诉诸的权利法案;根据它,我们可以反对任何对权力的过分篡夺,诉诸政府的司法部门,并通过它们的判决来保护我们”[15]。反联邦党人认为,对于以多数统治为原则的民主制度来说,多数派如果不受到制约,可能侵害少数派的利益。因此,制定一部《权利法案》,对于防止“多数派暴政”、维护少数派的权益是极为重要的。“马里兰农场主”([Maryland] Farmer)写道:
事实是,个人权利常常和多数人的明显利益相冲突——因此,在政府形式中,政治自由的比例越重,权利法案的必要性越为突出——常常,一个人的自然权利会和民主政府中大多数人的推定利益或者狂热激情相冲突;如果这些权利没有加以清楚和明确的肯定,个人很可能会处于劣势;而为了印证这一说法的正确性,我建议看看美国立法机关中的每一位立法者。在此类政府中,立法机关的暴政是最堪忧之事。[16]
反联邦党人最终在是否将《权利法案》加入联邦宪法的斗争中取得了胜利。1791年12月,联邦国会通过了12条联邦宪法修正案,并提交各州批准。最后有10条在1791年12月15日得到了法定数目的州的批准生效。这10条宪法修正案后来被称为《权利法案》。第1条修正案禁止国会通过任何法律限制公民的宗教信仰、言论、出版、和平集会和请愿的权利;第2条修正案保障公民持有和携带武器的权利;第3条修正案规定部队不能随意在私人住房中驻扎;第4条修正案禁止对个人的人身、住宅、文件和财产的无理的搜查和没收;第5条和第6条修正案确立了被起诉人的权利:主要有任何人不得因同一罪行而两次受到惩罚;不得迫使嫌疑人自证其罪;非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;被告享有经陪审团公正、公开而迅速审判的权利、与原告和证人对质的权利以及得到律师辩护的权利等;第5条还规定,为公共目的对私有财产的公用,应当给予财产所有人合理的补偿;第7条规定了陪审团审判的权利和适用范围;第8条禁止要求过多的保释金和罚款,不得施以残酷的和过分的惩罚;第9条规定,联邦宪法对权利的列举,不得被解释为对人民的其他权利的否定或轻视;第10条规定:未明确授予联邦政府、也未禁止各州行使的权利,由各州自行保留,或由人民保留之。[17]
《权利法案》最终写入联邦宪法,标志着美国公民权利保障机制的正式建立。值得提及的是,这个机制保护的主要是白人的公民权利,尤其是白人成年男性的权利。在当时,黑人、印第安人等有色种族以及妇女等群体的公民权利,都不在该体制的保护之内。要等到内战和重建时期,这种公民保障体制的排他性才开始从体制上消除。另外,由于美国人民对新成立的联邦政府的极度不信任,《权利法案》最初仅仅适用于联邦政府。其主要目标是保护个人和少数群体的权利免受联邦政府权力的侵害,表明了美国人对多数原则的不信任。[18]对于制宪者们来说,少数群体就是那些有钱人。[19]然而,美国后来历史发展的进程表明,州和地方政府对人民自由和权利的侵犯远甚于联邦政府。[20]
对于《权利法案》仅仅限制联邦政府的权力,联邦最高法院在1833年的巴伦诉巴尔的摩案(Barron v. Baltimore)中进行了确认。马里兰州巴尔的摩市将沙土砾石倾倒到巴伦的码头旁边,几乎毁掉了巴伦的码头的使用价值。巴伦将巴尔的摩市告上法庭,理由是按照联邦宪法第5条修正案,巴尔的摩市非法剥夺了他的财产。马里兰州的法庭判定巴伦胜诉,要求巴尔的摩市赔偿他4500美元。然而,巴尔的摩市不服判决,提出了上诉。官司打到了联邦最高法院。但是出乎意料的是,联邦最高法院并未支持巴伦的诉讼请求,原因是《权利法案》与各州政府无关,它制定的目的仅仅是为了限制联邦政府的权力,避免其侵害人民的权利。联邦最高法院首席大法官马歇尔在裁定中指出:“美国宪法是合众国人民为他们自己的政府制订和确立的,不是为各州政府制订的。每个州确立了它们自己的宪法,并根据它们自己的判断在其中规定了对其特定政府权力的种种限制。合众国的人民认为他们为合众国建立的政府形式最适应他们的情况,最有利于促进他们的利益。他们赋予这个政府的权力只能由这个政府本身行使;从总体上说,对其权力的各种限制,自然也必须仅仅适用于通过合众国宪法缔造的政府。它们是对这个宪法本身授予合众国政府的权力的限制,而不是对由不同的人民出于不同的目的而建立的不同政府的限制。如果这些看法是正确的话,那么联邦宪法第5条修正案必须被理解为限制了全国政府的权力,而并不适用于各州。”[21]
3. 重建时期以及20世纪的发展
重建时期联邦宪法第14条修正案的通过是美国公民权利保障机制发展完善的重要的里程碑。1868年7月28日,国会制定的联邦宪法第14条修正案在得到了3/4的多数州通过之后生效,成为合众国宪法的一部分。联邦宪法第14条修正案第1款规定:
所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人,都是合众国和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当的法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。[22]
其中包含的“特权和豁免权”条件、正当程序条款和平等法律条款后来成为联邦最高法院保护公民权利的三把“尚方宝剑”。对“州”侵害公民权利的明确禁止,表明联邦宪法第14条修正案同时适用于联邦政府和州及地方政府。这为后来将《权利法案》的有关限制逐渐扩展至各州政府和各州地方政府奠定了宪政基础。
然而,如果要将《权利法案》中的所有条款都适用于各州,需要有公民发现某个州法律违背了《权利法案》,然后依据联邦宪法第14条修正案提起诉讼,证明州的法律违背了联邦宪法。经过联邦最高法院的最终裁定,才能逐渐实现上述目标。[23]这个过程从19世纪末开始,直到20世纪70年代初才最终完成(详见下页表)。
将《权利法案》的限制扩大至各州的过程
(续表)
[1] 程汉大:《英国政治制度史》,中国社会科学出版社1995年版,第80—81页;阎照祥:《英国政治制度史》,人民出版社1999年版,第44—46页; 《大宪章》(Magna Charta, 1215),布鲁斯·弗罗能编《有关美利坚共和国的一手资料》(Bruce Frohnen, ed., The American Republic: Primary Sources),印第安纳波利斯2002年版,第92—97页。
[2] 弗罗能编:《有关美利坚共和国的一手资料》,第98—99页。
[3] 同上书,第106—109页。
[4] 弗罗能编:《有关美利坚共和国的一手资料》,第15—22页。
[5] 《马萨诸塞法律和自由权法典》,原文参见“早期美国印刷品数据库,第一辑”(Early American Imprints, Series I: Evans, 1639—1800, http://infoweb.newsbank.com/)。
[6] 李剑鸣:《美国的奠基时代》,人民出版社2001年版,第270—271页。
[7] 索普编:《美国联邦和各州宪法、殖民地特许状以及其他基本法汇编》,第7卷,第3812—3814页。
[8] [英]弗里德里希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1987年版,上册,第229页。
[9] 索普编:《美国联邦和各州宪法、殖民地特许状以及其他基本法汇编》, 第3卷, 第1686—1691页。
[10] 索普编:《美国联邦和各州宪法、殖民地特许状以及其他基本法汇编》, 第5卷,第3082—3084页。
[11] 丹尼尔·伊莱扎:《州宪法包含的原则与传统》(Daniel J. Elazer, “The Principles and Traditions of Underlying State Constitutions” ),《普布利乌斯》(Publius),第12卷,1982年第1期,第15页。
[12] 伍德:《美利坚共和国的缔造》,第271—273页。
[13] 亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊:《联邦主义文集》,纽约1961年版,第512—513、515页。
[14] 赫伯特·斯托林编:《反联邦主义者:联邦宪法反对者的文集》(Herbert J. Storing, ed., Anti-Federalist: Writings by the Opponents of the Constitution),芝加哥1985年版,第80页。
[15] 赫伯特·斯托林:《联邦主义者的主张:联邦宪法反对者的政治思想》(Herbert J. Storing, What the Anti-Federalists Were For: The Political Thought of the Opponents of the Constitution),芝加哥1981年版,第66页。
[16] 同上书,第40页。
[17] 王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社2000年版,第582—584页。
[18] 斯科特·戈登:《控制国家——西方宪政的历史》,应奇等译,江苏人民出版社2001年版,第318、346页。
[19] 爱德华·格林伯格:《对美国政治制度的激进观点》(Edward S. Greenberg, The American Political System: A Radical Approach),格伦维尤1989年版,第58—59页。
[20] 李道揆:《美国政府与政治》,商务印书馆1999年版,下册,第60—61页。
[21] 巴伦诉巴尔的摩案(Barron v. Baltimore, 32 U.S. 243.)(Lexis Nexis Enterprise Solutions, https://www.lexisnexis.com/ap/auth/)。
[22] 王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社2000年版,第586—587页。
[23] 保罗·莱特:《复杂的平衡:美国政府导论》,(Paul C.Light, A Delicote Balance:An Introcluction to American Goverment),波士顿1999年版,第586页。
[24] 赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年版,第149页。
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