美国的宪政体制奠基于殖民地时期。在殖民地时期，美国人对界定并限制政府权力的成文文献并不陌生，如各殖民地的特许状、《康涅狄格基本法》、《卡罗来纳基本法》和《五月花号公约》等。各殖民地的特许状发挥着基本法的作用，也具备了基本法的地位。在皇家殖民地，未经英国政府的同意，任何个人和团体均无权加以改变或取消;而在业主殖民地和自治殖民地，特许状的修订则需要经过殖民地居民的同意。特许状通常规定了殖民地政府的形式、原则与权力，保障殖民地居民享有英帝国臣民的一切权利和特权。特许状成为殖民地政府组成和殖民地管理的重要依据。“特许状在殖民地的这种至高地位，表明人们相信可以依靠一种至高的法律文件而成功地进行统治。这种信念和态度，正是宪政主义的核心内容。”^[1]美国人把殖民地时期的特许状视为英王和美国臣民之间的契约，限制了英王的特权，保障了殖民地居民的权利。^[2]殖民地人民从他们经验中获知，任何配置各项权力的宪法，都必须对所有权力机构的权力加以限制。^[3]
美国宪政体制的基本框架确立于革命时期。而建立宪政体制的实践最先在各州展开。1776—1780年，随着英国权威在北美各殖民地的土崩瓦解以及《独立宣言》的发表，11个州通过了新州宪，康涅狄格和罗得岛保留了殖民地时期的特许状，作为其宪法性文件，只是删除了涉及效忠英王的内容。这些州的立宪活动早于1787年联邦宪法的制定，对于联邦宪法的制定产生了重大影响。
在独立战争初期，各州建立了以立法机关为核心、行政部门和司法部门相对软弱的政府结构。各州立法机关的权力得到了很大的扩张。在殖民地时期需要与总督和参事会分享的立法权，现在为各州议会专有。而且各州议会取得了原来属于行政部门的一些权力，如宣布休会的权力、宣战和媾和的权力、外交权、赦免权、任命政府官员的权力等。州议会甚至还控制了法院，行使部分司法权力，如审理有关私法的案件。另外，各州的立法机关都有修改州宪法的权力。对各州立法机关的权力几乎没有任何限制。^[4]
独立战争之后的几年里，所谓立法机关滥用权力的问题，引起了许多建国精英的忧虑。革命大大改变了州议会下院的构成，在一些建国精英看来，州议会下院增加了一些来自农村的、社会地位卑微的下层人士，他们所受到的教育水平较低;而且议会下院频繁更替，代表民众中的各种利益，制定的法律繁杂混乱。这些正是詹姆斯·麦迪逊对邦联政治形势最大的不满和担忧。他指出，在美国独立之后的10年中，各州通过的法律超过了整个殖民地时期通过的法律。更为严重的是，一些法律，如纸币法、延期还债法(stay laws)以及其他形式的免债法，侵害了各种债券群体的利益，损害了他们的个人财产权。^[5]如何实现立法、行政和司法三个部门之间的权力制衡，避免立法机关的“专制”，成为美国的建国精英思考的一个重要问题。
正当各州的宪政体制受到诟病的时候，独立战争中建立的邦联政府在许多事务中也陷入了困难的境地。1781年3月1日，13个州为了共同防御和保障自由以及相互之间的共同利益而联合成为美利坚合众国邦联。这实际上是13个独立邦国之间建立的一个“友谊性联盟”(a firm league of friendship)。各州“保留其主权、自由与独立及本邦联未明确授予合众国的所有职能、管辖权与权利。”邦联政府设立一院制国会——邦联国会(Confederation Congress)，各州选派2—7人组成，各州无论大小，都有一票表决权。邦联国会的一般性决策依照简单多数的原则表决通过，而重大问题须至少9个州(3/4的州)同意才有效。邦联政府没有设立单独的行政和司法部门，由邦联国会集行政、立法和司法三权于一身，其权力包括：通过决议、规定和宣言;有权宣战、缔结和约、接收外交使节和与外国结盟;有权铸造钱币和统一度量衡，管理邮政;有权借款与发行公债;有权处理与印第安人的事务;有权管理与邦联有关的军事事务，包括招募军队，建立和装备海军;仲裁各州之间的纠纷;有权摄取土地和水源;有权处置海盗事务等。^[6]
邦联政府的缺陷十分明显：一是没有实行分权的原则，政府的一切权力都集中于一院制国会;二是中央政府被赋予的权力太小，缺乏作为一个独立国家政府所需要的主要权力，如征兵权、征税权和合众国贸易管辖权;对违反《邦联条例》的州也没有强制性的制裁权。^[7]因此，邦联政府在国内外缺乏威望，向各州摊派政府经费的政策难以执行，政府运作难以为继。由于邦联国会通过的任何法律须经至少9个州批准，一些必要的法律由于个别州的阻挠而无法通过。由于邦联政府缺乏权威，英国拒不履行《巴黎条约》，而且与西班牙联手对合众国进行经济封锁。各州没有统一的货币政策，自行印制货币，造成通货膨胀严重，物价飞涨，许多人陷入债务泥潭，民怨沸腾。而各州则各行其是，随意对其他州设置贸易壁垒，征收关税，加剧了经济形势的恶化。1786年，马萨诸塞州负债累累、陷入绝境的农民们在独立战争的退伍军人丹尼尔·谢斯(Daniel Shays)的领导下揭竿而起，凸显了邦联体制的脆弱和积弊。这个事件给新生的美利坚合众国发出了一个信号：如果不能建立起一套有效的、权威高于各州政府的政治机制，就无法解决关系到各州利益的经济与社会发展以及外交等问题，不能保证社会的稳定和国家的存续。独立战争的成果有可能付诸东流。
1787年5月25日至9月17日，来自12个州(罗得岛未派代表)的55名代表在费城集会，为美国制定了一部新的宪法，彻底改革了合众国政府的结构和性质，将其从一个邦联制国家转变为一个联邦制国家。1787年宪法授予了联邦政府征税权和管理州际贸易等重要权力，更为重要的是，它在总结各州宪政的成功经验和失败教训的基础之上，结合欧洲和本土的宪政理论，确立了一套复合分权与多重制衡体制。
1787年美国宪法将立法权、行政权和司法权分别授予两院制的国会、一个人构成的行政首脑(总统)以及司法部门，并且明确划定了三个部门之间的权力范围。三个政府部门各司其职，相互之间既独立又合作。1787年联邦宪法除明确划定各个部门的特定权力之外，还规定政府各个部门实行不同的选举方法，其官员任期长短各不相同。除众议员由人民直接选举产生之外，其他政府部门的官员都通过间接选举产生：参议员通过州议会选出，总统由各州选出的选举人选举产生，联邦最高法院法官由总统任命，并经参议院批准。而且，各政府部门的官员任期不等，众议员任期两年，总统任期四年，参议员任期六年，联邦最高法院法官终生任职。按照建国精英的想法，这种安排也是为了避免美国公众中的任何一个部分通过控制政府的任何一个部门，从而将其意志强加给整个国家的局面;也为了避免某种共同利益将这三个部门结合起来，从而通过偏袒任何特定阶级的法律。^[8]
为了保障国会议员的政治独立和权利，联邦宪法第1条第6款明确规定：参议员和众议员除非犯叛国罪、重罪和妨碍治安罪，他们在出席会议期间和往返于国会途中不得被逮捕;他们不得因为在议院发表的任何演说而在任何其他地方受到质问等。^[9]
为保证行政部门的独立性，联邦宪法第2条第1款规定：总统的报酬在其任职期间不得增加或减少;总统在任期内不得接受合众国或任何一州的任何其他俸禄。
为保证司法部门的独立性，联邦宪法采用了两种主要手段：一种是规定联邦最高法院和下级法院的法官终身任职;另一种是，联邦最高法院以及下级法院法官在任期间的报酬不得减少。联邦宪法第3条第1款对此作出明确规定：“最高法院和下级法院的法官如行为端正，得继续任职，并应在规定的时间得到服务报酬，此项报酬在他们继续任职期间不得减少。”
1. 对立法权的制约以及国会两院之间的分权与制衡
联邦宪法通过多种机制对立法权进行制约。第一，将立法机关划分为上下两院，并让它们通过不同的方式选举产生，按照不同的原则运作，从而尽可能地削弱相互间的联系。^[10]第二，对众议员的数量进行限制。制宪者们认识到，众议院的议员人数要适当：一定数目的议员可以保证自由协商和讨论，防止议员为了不适当的目的联合起来;另一方面，应当限制众议院议员的数目，以避免人数过多所造成的混乱和过激行为。^[11]为此，联邦宪法规定各州每三万人选出一名众议员。第三，限制国会议员的任期。众议员只能任期两年，之后全部改选;参议员任期6年，在召开第一次会议时，要将议员划分为三组，每两年改选其中的一组(第1条第2款和第3款)。
联邦宪法在国会参议院和众议院之间也确立了多重制衡机制。为了平衡参议院的权力，1787年联邦宪法赋予了众议院若干重要权力：如众议院独掌财政法案的提案权(联邦宪法第1条第7款)和弹劾案的提出权(联邦宪法第1条第2款)，在选举人的选票不能确定总统人选时，将由众议院进行裁决(联邦宪法第2条第1款)。
同时，联邦宪法规定参众两院分享某些共同的权力，如众议院独掌财政问题的提案权。但是参议院对众议院的财政提案有权提出修正案(联邦宪法第1条第7款);众议院和参议院分享对总统的弹劾权。由众议员起草弹劾理由，然后由参议院负责对总统进行审判和定罪。
2. 立法机关与行政部门之间的分权与制衡
为避免立法机关与其他部门之间的权力不分从而造成腐败，联邦宪法第1条第6款规定：凡在联邦政府担任职务者，任职期间不得兼任任何一院的议员。为防止行政部门和立法部门的联合，联邦宪法确立了行政权与立法权之间的双向制衡机制。
行政部门对立法权的制约主要通过两种方式：第一，联邦宪法授权行政部门分享部分立法权。合众国宪法第2条第3款要求总统定期向国会提供有关国情的信息，并对应当采取的“必要和妥善的措施”提出建议。在非常情况下，他有权召集国会的两院或一院开会;在两院对休会时间有争议时，他有权决定国会休会时间。第二，联邦宪法赋予总统对立法机关所通过法律的否决权。合众国宪法第1条第7款规定：凡由参议院和众议院一致同意的每项命令、决议或表决，须送交合众国总统批准，方可成为法律。在议案送达白宫的十日内，总统可以签署法案使其生效，或者否决议案，并附上反对意见退回国会，或在十天之内不签署议案。十天之后，如果国会仍然在开会，则议案自动成为法律;如果十天期满，而之前国会已经散会，议案即告废止。这就是所谓“搁置否决”(pocket veto)。为了防止总统滥用否决权，在国会开会期间，被总统否决的法律如果分别经过参、众两院2/3以上的多数通过，即成为法律。
联邦宪法同样赋予了立法机关制衡行政部门的权力，体现在五个方面。第一，立法机关对总统否决权的制约。前文提到，经总统否决的国会议案，经国会两院2/3以上的票数通过，即可成为法律;送达总统的议案，如果总统在十日之内未退回国会，也自动成为法律。
第二，立法机关对总统和其他行政官员的弹劾权。众议院提出对渎职的联邦官员(包括总统、各部部长和联邦法官)的弹劾案，由参议院负责进行审判和定罪，2/3以上的参议院议员投票就可以给遭受弹劾的联邦政府官员定罪(第1条第3款)。
第三，立法机关与行政首脑分享任命权。联邦宪法第2条第2款规定：总统有权提名、并经参议院同意，任命美国驻外使领馆的大使、领事以及其他使节、最高法院法官以及合众国的所有其他官员。国会有权通过法律授权总统、各部部长或法院任命联邦政府低级官员。
第四，立法机关与行政首脑共同掌握军权。联邦宪法第2条第3款规定：总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令。而在联邦宪法第1条第8款中，规定国会掌握宣战权。可见，国会与总统共同行使对武装力量的统辖权。国会有权为武装力量拨款，并制定管理军队的法规。国会行使宣战权，而总统则有权向三军下达战斗命令，并中止与敌国的外交关系。^[12]
第五，立法机关与总统共享缔结条约权。联邦宪法规定，总统征得参议院同意有权与其他国家缔结条约，但条约生效之前需经参议院2/3以上的议员批准(第2条第2款)。
3. 司法独立与司法部门对立法机关和行政部门的制约
为了弥补邦联政府没有司法机关的缺陷，美国的宪法之父们在新的联邦宪法中设计了一个独立的联邦司法机关。建立一个独立的司法部门在当时具有划时代的意义。洛克和孟德斯鸠都认为司法权属于行政权力的范畴。^[13]宪法之父们把司法权从立法权和行政权中分离出来，使之免受它们的影响。
汉密尔顿深入分析了建立独立的司法部门的重要性和必要性。美国的宪法是一个“限权宪法”(limited Constitution)，即它对立法机关的权力进行了某些限制，如禁止它制定剥夺公民权利的法律，或追溯既往的法律等。维持这种限制必须通过法院。它必须有权宣布一切违背联邦宪法的“明显主旨”的法案无效。代议机关的立法如违背委任其行使代议权的根本法，就当无效。因此，任何违背宪法的立法都不能使之生效。设置法院的用意是使它成为人民和立法机关的中间机构，以监督后者不要越权。“解释法律乃是法院正当而特定的职责。而法官事实上必须把宪法视为根本大法(fundamental law)。因此，对宪法以及立法机关制定的任何法律的含义的解释权均应属于法院。” 如果法律和宪法发生不可调和的分歧，应以宪法而不是法律为准，以人民的意志而不是立法机关的意志为准。^[14]
汉密尔顿在这里强调了司法机关解释法律的权力，实际上提出了司法审查的思想。这一思想通过美国联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔后来在“马伯里诉麦迪逊案”(1803)中的裁决，成为美国宪政制度的一个重要组成部分，从而使司法权被置于与立法权和执行权同等的地位，成为三部门相互制衡体系的一个有机的组成部分。^[15]司法审查权是司法权对立法机关权力的有力制约。而联邦宪法授权联邦最高法院首席大法官主持弹劾案的庭审，是司法部门对行政部门的一种权力制约。
对司法权的制约就是立法机关的弹劾权。如果法官行为不端，则由众议院提出弹劾，参议院加以审判;如参议院判定法官有罪，则予以撤职，不再任命任何其他职务。^[16]宪法授予立法机关弹劾联邦法官的权力，目的是防止司法机关侵犯立法机关的权力。^[17]
4. 州权与联邦权之间的制约
美国的宪政之父们还对国家权力进行纵向划分，形成了独具特色的联邦制度。有学者把联邦与各州之间的分权称为“纵向分权”或“垂直分权”，以区别于政府内部立法、行政与司法部门之间的“横向分权”或“水平分权”。^[18]
美国的宪政之父们希望联邦政府与州政府之间形成权力制衡机制。在费城制宪会议上，与会代表们普遍认为，在建立一个具有足够权威的中央政府的情况下，也应保持各州原有的政府，以便两级政府权力之间能够实现相互制约和平衡。麦迪逊认为把人民让予的权力分别交给联邦政府和州政府，然后联邦政府和州政府分别把分配给它们的权力进一步划分，分配给它们之下的不同部门。于是人民的权力就有了“双重保障”。两级政府相互控制，同时各自又控制自己。^[19]鉴于各州当时的立法机关出现的“多数人的暴政”，建国精英也希望，联邦政府能够成为制衡各州立法机关权力的重要力量。麦迪逊认为，一个强大的中央政府能够成为对抗各州立法机构扩张权力的平衡力量。^[20]
最后值得提及的是，联邦政府各个部门之间的权力划分并不是绝对泾渭分明的，不同部门分享某些权力，以便能够实现以“权力制约权力”的设想。例如立法机关分享了部分行政权，如一般属于行政部门的官员任命权;行政首脑总统通过否决权和立法建议权分享了部分立法权，立法机关通过弹劾权掌握了部分司法权，而司法机关通过后来取得的司法审查权也在一定意义上参与了立法过程。有人反对赋予国会参议院审理弹劾案的权力，认为把立法权和司法权混杂于同一个机构，违背了不同政府部门权力分离的重要原则。汉密尔顿却认为，各个权力部门在主要方面保持分离，与这些部门为了特定的目的保持权力的部分混合并不矛盾。这部分的权力混合在某些情况下不仅是适当的，而且对于政府各个部门之间权力的相互制约是也必要的。^[21]实行分权的目的是保证权力之间的制约与平衡，而如果三权完全分立，就无法实现各权力之间的制衡。分权与制衡之间存在着一定矛盾性，但是二者都服务于限制政府权力这一共同的目标。要避免联邦政府的不同部门勾结起来侵害人民的权利，就必须保持各个部门的独立和分权;而要保证各个部门的权力之间相互制衡，又必须使各部门的权力存在部分交叉，共同行使某些特定的权力，这又使绝对的分权不切实际。

[1] 李剑鸣:《美国的奠基时代》,人民出版社2001年版,第254页。
[2] 戈登·伍德:《美利坚共和国的缔造,1776—1787》(Gordon Wood, The Creation of the American Republic, 1776—1787),查普希尔1969年版,第268—269页。
[3] [英]弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1997年版,上册,第223页。
[4] 威廉·韦伯斯特:《美国革命时期各州宪法比较研究》(William Clarence Webster, “Comparative Study of the State Constitutions of the American Revolution” ),《美国政治与社会科学研究院年刊》(Annals of the American Academy of Political and Social Science), 第9卷,1897年5月号,第82—83页。
[5] 戈登·伍德:《民主与美国宪法》(Gordon S. Wood,“Democracy and the Constitution” ),载罗伯特·戈尔德温和威廉·沙姆布拉编《美国宪法有多民主?》(Robert A. Goldwin and William A. Schambra, eds., How Democratic Is the Constitution?),华盛顿1980年版,第8、12页。
[6] 《邦联条例》(Articles of Confederation),载弗朗西斯·索普编《美国联邦和各州宪法、殖民地特许状以及其他基本法汇编》(Francis Newton Thorpe, ed., The Federal and State Constitutions: Colonial Charters, and Other Organic Laws of the States,Territories, and Colonies Now or Heretofore Forming the United States of America),华盛顿1909年版,第1卷,第9—17页。
[7] 张定河:《美国〈邦联条例〉的制定及其历史作用》,《山东师大学报》1998年第1期,第49页。
[8] 亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊:《联邦主义文集》(Alexander Hamilton, James Madison and John Jay, The Federalist Papers),纽约1961年版,第368页;保罗·莱特:《复杂的平衡:美国政府导论》(Paul C. Light, A Delicate Balance: An Introduction to American Government),波士顿1999年版,第8页。
[9] 王希:《原则与妥协:美国宪法的精神和实践》,北京大学出版社2000年版,第573—574页。以下涉及联邦宪法条文的部分,均参照王希教授这本书的宪法译文,不另作注释。
[10] 亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊:《联邦主义文集》,纽约1961年版,第322页。
[11] 同上书,第342页。
[12] [美] 卡尔威因、帕尔得森:《美国宪法释义》,徐卫东、吴新平译,华夏出版社1989年版,第126页。
[13] 约翰·费尔利:《论分权》(John A. Fairlie, “The Separation of Powers” ),《密歇根法学评论》 (Michigan Law Review),第21卷,1923年第4期,第418页。
[14] 亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊:《联邦主义文集》,纽约1961年版,第466—467页。
[15] 钱福臣:《美国宪政生成的深层背景》,法律出版社2005年版,第60页。
[16] 亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊:《联邦主义文集》,纽约1961年版,第474页。
[17] 同上书,第485页。
[18] 张定河:《美国政治制度的起源与演变》,中国社会科学出版社1998年版,第74页;赵宝云:《西方五国宪法通论》,中国人民公安大学出版社1994年版, 第76页;安德勒斯·萨乔:《限制政府:宪政主义导论》(András Sajó, Limiting Government: An Introduction to Constitutionalism),匈牙利布达佩斯1999年版,第95页。
[19] 汉密尔顿、麦迪逊和杰伊:《联邦主义文集》,第323页。
[20] [英]弗里德里希.冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1987年版,上册,第231页。　
[21] 亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊:《联邦主义文集》,纽约1961年版,第401—402页。

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