加拿大的宪政制度可以追溯至法国殖民地时期(1608—1763)。1608年，法国在加拿大圣劳伦斯河流域建立起第一块永久性殖民地——魁北克。1627年，法国成立了新法兰西公司，经法王授权，获得了对法属北美殖民地的统治权。1647年，建立了由总督、各殖民地的主教以及各殖民地居民选举的代表组成的议会。1663年，法国政府直接接管了新法兰西的统治权，建立了一个由总督、主教、省督、5名参事、1名书记官和1名司法官组成的参事会。参事会的成员均由法国国王任命。其主要作用是执行法国制定的法律和法国国王发布的诏谕。到1726年之后，总督和省督的权力增强，逐步掌握了殖民地的统治权。

在1756—1763年七年战争中，英国打败法国，夺取了法国在北美的殖民地。1763年10月7日，英国政府颁布了《皇室公告》(Royal Proclamation)，规定：将加拿大划分为魁北克、新斯科舍、纽芬兰和鲁帕特兰(Rupert’s Land)4个部分。公告授权各殖民地总督在经英国枢密院同意的情况下，尽早召集大议会(General Assembly)，并在征得英国枢密院和殖民地人民的代表的同意的情况下，为了殖民地的“公共安全、福利和良好的管理”制定尽可能符合英国法律的法律;授权各殖民地总督经英国枢密院同意后建立法庭，尽可能地依据英国的法律，进行刑事和民事裁决。^[1]1774年，面对北美13殖民地反英斗争的高涨，为了稳住加拿大，英国对魁北克采取怀柔政策，通过了《魁北克法案》(Quebec Act)，取消了根据《皇室公告》在魁北克建立的英国人掌控的议会制政府，由英王任命17—23名殖民地居民组成参事会(Council)，负责制定管理殖民地的法律;法律经英王批准后生效;保障魁北克殖民地天主教徒的宗教信仰自由和殖民地居民的财产权以及其他公民权利。^[2]1791年，英国议会通过了《1791年宪法》(the Constitutional Act)，废除了《魁北克法案》，将殖民地划分为以英国人为主的上加拿大省和以法裔居民为主的下加拿大省(魁北克省)。在两省分别建立两院制的议会：上院称立法参事会(Legislative Council)，下院称“议事会”(Assembly)。上院议员经英王授权，由省督或副省督任命，终身任职，且其职位可以世袭;省督或副省督也有权任命上院议长;而下院议员由人民直接选出。由省督或副省督发布公告，划分选区，确定各选区代表名额和选举地点与日期。上加拿大的上院议员至少7人，下院议员至少16人;下加拿大的上院议员至少15人，下院议员至少50人。议会两院按照多数决定原则通过法案，并呈交英王批准。《1791年宪法》还规定由省督或副省督与英王任命的行政委员会(Executive Council)共同组成民事法庭。^[3]

加拿大宪法继承了英国的宪法传统，是不成文宪法和成文宪法的结合。不成文宪法主要包括源自英国普通法的规则、宪法惯例以及议会规则等。而成文宪法部分则是包括包括1763年《皇室公告》、1774年《魁北克法案》、《1791年宪法》、1867年《英属北美法案》、1931年的《威斯特敏斯特法案》和《1982年宪法》等在内的24个宪法性文件。^[4]其中最重要的宪法文件是1867年《英属北美法案》。它依照英国宪政制度的原则，确立了加拿大现代政治制度的基本框架。

1867年《英属北美法案》(British North America Act)是加拿大的联邦之父们在与英国协商与妥协的基础上制定的，1867年3月29日经英国议会批准生效，同年7月1日，法律正式生效。该法集中体现了加拿大宪政制度的特点：一种宪政君主制和议会制相结合的政治制度。

1867年《英属北美法案》除序言之外，正文包括11个部分，147条。它对联邦政府的行政、立法和司法权以及各省政府的行政、立法和司法权进行了比较明确的划分。宪法规定，联邦的最高行政权属于英国国王，由加拿大总督和各省省督代行其职权。加拿大总督由英国政府任命，国王批准。自1930年起，加拿大总督改由加拿大总理选择，由英国国王批准。加拿大总理有权决定总督的任期和薪俸。总督一般任期5年或6年。各省省督由总督根据联邦内阁的提议而任命，任期5年。作为国家元首，总督有权接受外国大使递交的国书，以国宴款待外国政要等，它是超脱于世俗政治之上的加拿大国家尊严的具体体现，在所有加拿大人中起着一种凝聚人心的作用。但是，在其他政治事务中，总督必须听取总理和内阁的建议。在19世纪，总督对政治事务具有一定影响。然而在今天，总督对政治事务提出建议的权力已经极其有限了，基本上成为一种礼仪性的职位。^[5]

加拿大行政大权实际上掌握在内阁手里。内阁是加拿大最重要的政府机构。内阁由联邦总理和各部部长组成，联邦总理由总督任命在众议院拥有最多席位的政党领袖担任。总理负责从执政党成员和当选下院议员中遴选内阁的其他成员。尽管加拿大最初的宪法并没有提及总理一职，但是它是加拿大最重要的政治职务。联邦总理是内阁的首脑，是唯一可以任命和罢免内阁成员的人。在许多事务上，总理可以单独向总督提出建议。总理在行使职权时，在很多情况下拥有自由处置权。作为政府首脑，总理拥有许多决策权，如解散众议院并确定下一届选举的日期，任命内阁成员、省督、参议员、法官以及许多其他政府重要官员。^[6]总理任期四年，可连选连任。内阁成员均来自众议员，作为一个集体对众议院负责，每个成员个人也对众议院负责。如果众议院通过了对政府的“不信任”决议案，那么政府必须辞职。^[7]而当总理在众议院失去信任而辞职之后，全体内阁也必须辞职。^[8]因此，加拿大的政府也被称为责任制政府(responsible government，或称内阁政府或代议制政府)。

内阁的职能主要集中在三个方面：一是立法功能，拟定大部分议案，并且几乎独揽了财政事务议案;二是行政功能，制定并执行一切行政政策，负责各政府部门的工作;三是监督功能，对政策实施进行监督。内阁成为连接国家行政机关和立法机关的一个枢纽。这种立法权和行政权的结合，与美国的立法权与行政权分立与制衡的政治制度形成了鲜明的对比。而且与美国不同的是，加拿大的内阁成员并不一定都是各部的部长。

根据1867年《英属北美法案》，建立了联邦政府的立法机关——联邦议会。联邦议会由国王(总督代行其职权)、参议院(Senate)和众议院(House of Commons)组成。参议院议员由总督以国王的名义予以任命，终身任职(1965年限制参议员任职至75岁)，需年满30岁，且拥有价值不少于4000美元的动产与不动产。参议院议长也由总督(后改为由总理)任命。参议院根据多数决定原则通过法律。1867年《英属北美法案》将加拿大划分为安大略、魁北克和沿海省(包括新斯科舍和新不伦瑞克)三个参议员选区，每区任命24名参议员，共计72名(后来随着新省的加入，参议员逐渐增加至20世纪80年代初的104名)。^[9]在法律上，参议院与众议院具有同等的立法权力，它有权提出除财政提案之外的所有议案，并有权修改甚至否决众议院通过的法案。加拿大的“宪法之父们”希望参议院主要发挥两方面的作用：一是在联邦政府代表各省;二是对众议院通过的法律进行再度审议。然而，后来，参议院的地区性代表作用逐渐为内阁中有权势的地区代表和省总理所取代，而它对众议院的制约作用也名存实亡。它很少在重大提案上与众议院产生分歧，主要是对某些提案的细节进行修改。^[10]20世纪80年代中期，加拿大人提出了建立“三E参议院”的口号，呼唤建立一个经选举产生的、平等的、真正起作用的参议院(an elected， equal， and effective Upper House)。^[11]

联邦议会众议院的议员席位按照各省的人口比例普选产生，并且根据每10年一次的人口普查结果进行调整。在1867年，安大略、魁北克、新斯科舍和新不伦瑞克的众议员人数分别为82人、65人、19人和15人，总计181人(到目前加拿大众议员的人数增至300多人)。众议员任期5年。众议院通过法律须按照多数决定的原则。^[12]众议院主要拥有立法权和监督权。立法权包括提出议案、讨论法律草案以及通过和公布法律;而监督权则包括对政府的监督和对文官的弹劾。^[13]联邦议会两院通过的提案须经总督或英国国王批准才能生效。

加拿大自治领的内阁制度和议会制度借鉴了英国的经验，然而在许多方面又不同于英国的制度，如在参议院实行地区代表权的平等原则，参议员由总督任命，终身任职;自治领议会与中央政府的权力都不如英国的相应部门大，各省政府和省议会保留了某些特定权力。加拿大拥有一个独立的最高法院，拥有有限的司法审查权;而英国没有独立的最高法院，也无司法审查制度;加拿大实行联邦制，而英国实行单一制。^[14]

1867年《英属北美法案》建立起一个等级式的高度集中的司法体系。加拿大各省的最高法院、地区法院以及县法院的法官由总督任命。最高法院法官只要品行端正即可终身任职。但总督在通知议会两院的情况下，可以将其解职。各省最高法院、地区法院以及县法院法官的薪俸、津贴和退休金等由议会核定并支付(1867年《英属北美法案》第96—101条)。^[15]尽管1867年《英属北美法案》规定建立加拿大最高法院，但是直到1875年，加拿大的最高法院才建立起来，而且直到1949年之前，英国的枢密院司法委员会承担着加拿大最高司法解释的职能。1949年，加拿大的最高法院才成为上诉终审判决法院。这剥夺了加拿大最高法院在民众中树立形象的机会，使它不可能像美国的最高法院那样在宪法的实施与经济、社会发展中发挥重要作用。直到20世纪70年代以来，加拿大最高法院才在公众决策、调解联邦与省的关系和保障公民权利中发挥愈益重要的作用。^[16]在加拿大，实行议会主权原则(parliamentary majority)。议会的制定法在法律效力上要高于判例法。如果判例法中的某些规定过时或需要修订时，议会就有权制定立法或以编纂法典的形式对判例法中的规则加以废除或修改。^[17]这与美国的司法独立和司法审查制也有很大不同。

1867年《英属北美法案》确立了加拿大的联邦制度。法律规定安大略、魁北克、新斯科舍和新不伦瑞克4省组成一个统一的联邦制国家，定名为“加拿大自治领”(Dominion of Canada)。该法明确划定了联邦政府与省政府之间的权力划分。《英属北美法案》第91条规定属于联邦政府专有的权力主要包括：管理商业贸易、征税、邮政、人口普查、军队和国防、航海和航运、沿海渔业、通货铸币、度量衡、版权专利、刑法与监狱、婚姻和土著居民及其保留地等。^[18]《英属北美法案》第92—93条列举了各省政府专有的权力：如省内税收、省内公职的设立和省官员的任命和薪俸、处理省内公共土地和林地、建立和管理省内的监狱、医院、精神病院和慈善机构等、管理省内的市政机构以及商店、酒吧和旅店等商业机构、管理地方工程、婚姻的仪式、公司的建立和教育等。^[19]《英属北美法案》第94—95条规定了联邦政府和省政府共有的权力。如第94条规定，联邦议会有权制定涉及省内财产权和公民权利的统一法律，但是这种法律要得到省议会的接受和批准才能生效。而第95条规定，联邦议会有权制定涉及各省农业和移民的法律。各省的有关法律不得与此相抵触。^[20]各省的省督也代表英国国王，由加拿大总督任命，其薪俸由联邦议会确定和发放，^[21]因此省督应对联邦政府负责。《英属北美法案》还授予联邦政府干预地方事务的一些权力，如省督和联邦内阁可以拒绝签署本省制定的法规;联邦政府还可宣布地方工程具有国家意义而予以接管;联邦政府还有权为加拿大的利益或诸省的利益对某个省的事务公开表态，或者在其权限之外的某项事务上投资;如果宗教少数群体的受教育权受到侵害，则联邦政府可以干预等。^[22]

1867年建立的加拿大的联邦制是一个权力高度集中的联邦体系。由于加拿大联邦制建立于美国内战之后不久，美国因联邦政府较弱造成地方分离主义甚嚣尘上和战乱，加拿大的联邦之父们吸收美国的前车之鉴，力图建立一个比美国更为强大和集权的中央政府。1867年《英属北美法案》授予加拿大联邦政府的权力要比美国联邦宪法授予美国联邦政府的权力大得多。如1791年通过的美国联邦宪法第10条修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州自保留，或由人民保留。”^[23]而加拿大1867年《英属北美法案》第91条明确规定，未明确授予各省议会行使的涉及地方性或私人性事务的权力都归联邦议会。^[24]加拿大联邦的缔造者之一、加拿大联邦政府首任总理约翰·麦克唐纳指出：美国人“在他们制定宪法时所犯的主要错误是每一个州除了把一小部分权力交给中央外，全部统治权力都留给了自己。我们必须把这个颠倒过来，加强中央政府，而只把地方需要的权力交给地方”。因此，麦克唐纳认为，加拿大省政府实际上从属于其联邦政府。联邦政府有权审议并驳回省议会的立法。^[25]这与美国联邦政府和各州政府是一种平行关系明显不同。

然而，后来加拿大联邦制的发展并未完全按照该国“宪法之父们”的设计而进行。加拿大联邦制度的发展历程与美国联邦制的发展历程背道而驰。美国的联邦政府从比较弱小发展成为今天权力高度集中的政府，而加拿大则从一个中央集权式的联邦政府走向地方分权式的联邦。^[26]19世纪末以来，英国枢密院司法委员会对宪法的解释，限制了联邦政府权力的扩展，加强了各省的权力。例如，它对联邦政府管理贸易和商业的权力进行了较为狭窄的解释;它利用宪法赋予各省管理财产和民权的权力限制联邦政府管理经济、干预工人的工作条件和个人收入等。1883年，英国枢密院司法委员会的一个裁定认为，各省政府并不从属于中央政府，只需要与中央政府保持一致。另外，各省的地方主义情绪也消减了联邦政府集权的能力。因此，当1931年加拿大的自治领地位结束的时候，它已经由一个“中央集权型”的联邦演化成为了“地方分权型”的联邦，严重背离了联邦之父们当初的设想。虽然造成加拿大联邦权力衰落的原因很多，但毫无疑问，枢密院司法委员会从中发挥了极为恶劣的作用，这或许也是加拿大为其殖民地地位而不得不付出的代价。

1867年《英属北美法案》的颁布，标志着加拿大在走向政治独立的道路上迈出了极为重要的一步。然而，这时的加拿大尚算不上真正意义上的独立国家。它依然是英国的一个自治领殖民地，英王依然是它的最高的元首，作为国家主权的重要组成部分的制宪权、修宪权、最高司法权、外交权等仍然掌握在英国议会手中。1926年，英帝国大会发布《贝尔福公告》，承认各自治领的自治与平等地位。公告称自治领为“英帝国范围内的自治社会，在地位上平等，在国内外事务的各个方面都互不隶属”^[27]。1931年，英国议会通过了《威斯敏斯特法》(The Statute of Westminster)，规定，除非自治领议会要求和同意，英国议会通过的法律不再适用于自治领。此后各自治领通过的法律不再因为与英国议会通过的法律抵触而无效;授予各自治领议会制定、修订或废除其法律的权力。^[28]这一法律确认了《贝尔福公告》的原则，使加拿大议会取得了与英国议会基本平等的地位，标志着加拿大独立国家地位的取得。1982年3月9日，英国议会批准了加拿大议会制定的《1982年宪法》，允许加拿大议会收回宪法，授权它行使宪法赋予的全部权力并适时修订宪法。同年4月17日，英女王伊丽莎白二世亲赴加拿大签署了《1982年宪法》，这标志着英国议会对加拿大行使权力的终结和加拿大最终获得了完整而独立的主权。《1982年宪法》根据形势的需要，对1867年《英属北美法案》的个别条款进行了修订，增加了保护公民基本权利的条款——《加拿大权利与自由宪章》(The Canadian Charter of Rights and Freedoms)，并对宪法修订的程序作出了明确的规定。另外，《1982年宪法》还宣布，宪法是加拿大的最高法，任何与宪法无效的法律均无效。^[29]这表明，加拿大宪政体系最终得以完善，其现代宪政体制最终确立。遗憾的是，魁北克一直未能批准该宪法，始终游离于加拿大宪政体制之外。

综上所述，我们不难看出，美国与加拿大的宪政体制存在着许多差别。1921年，英国政治学者詹姆斯·布赖斯(James Bryce)在其巨著《现代民主政体》中这样概括美国与加拿大宪政制度的区别：在美国，联邦政府的立法、行政与司法部门之间的分权与制衡非常明显，而在加拿大，行政部门与立法机关的权力与职能没有严格的区分;在美国，总统与内阁成员不得参加国会，而在加拿大，总理与内阁成员身为议员可以参与议会的立法活动;美国总统对国会通过的法律拥有否决权，而加拿大宪法并未授予加拿大总督这种权力;美国参议院在国会两院中权力更大，而在加拿大，议会参议院相对于其众议院来说，权力不大;在美国，一切立法机关经选举产生，任期固定，任期结束前不能解散，而在加拿大，议会可能在任期结束前被解散;在美国，内阁是服务于总统的咨询机构，而在加拿大，内阁却是掌握行政与立法大权的政府权力中心;在美国，联邦政府和州政府选举产生的官员一般有固定的任期，而加拿大的文官一般终身任职;美国各州的权力要远远大于加拿大各省的权力;美国联邦宪法对联邦政府的权力进行了严格限制，而加拿大宪法严格限制了各省的权力，也给了联邦政府几乎无限的权力;美国各州的行政官员一般由人民直接选出，而加拿大各省的行政官员一般任命;美国各州州长对州议会通过的法律拥有否决权，而加拿大省督没有这种权力，这种权力掌握在加拿大联邦政府手里;在美国各州，最高法院的法官有的由州长任命，有的由州议会或人民选举产生，而在加拿大，则由总督任命。^[30]以上概括，基本反映了那个时代两个国家的宪政体制基本差别。

最后，值得提及的是，与当时英国的宪法不同，美国宪法(包括各州的宪法)是一个单一的法律文件构成的成文宪法(或称刚性宪法，Rigid Constitution)。而当时的英国宪法包括通过法庭执行的一系列法规、议会制定的法律和普通法(包括法庭的裁定和司法惯例)以及不经过法庭执行的一些司法习俗和惯例，是一种部分成文、部分非成文的宪法体系。^[31]因此，加拿大继承了英国的宪政传统，其宪法是成文宪法与不成文宪法的结合。

[1] W. P. M. 肯尼迪编:《加拿大宪法文件,1759—1915》(W. P. M. Kennedy, ed., Documents of the Canadian Constitution, 1759—1915),多伦多1918年版,第19页。
[2] 同上书,第132—136页。
[3] W.P.M.肯尼迪编:《加拿大宪法文件》,多伦多1918年版,第207—220页。
[4] 王立民主编:《加拿大法律发达史》,法律出版社2004年版,第52—54页。
[5] [加]沃尔特·怀特等:《加拿大政府与政治》,刘经美、张正国译,北京大学出版社2004年版,第42、174页。
[6] 同上书,第175—177页。
[7] 同上书,第180页。
[8] 同上书,第182页。
[9] W.P.M.肯尼迪编:《加拿大宪法文件》,多伦多1918年版,第667—669页。
[10] [加]沃尔特·怀特等:《加拿大政府与政治》,刘经美、张正国译,北京大学出版社2004年版,第7—8页。
[11] 同上书,第224页。
[12] W.P.M.肯尼迪编:《加拿大宪法文件》,多伦多1918年版,第669—671页。
[13] 宋家珩编著:《枫叶国度——加拿大的过去与现在》,山东大学出版社1989年版,第140页。
[14] 厄尔·弗赖:《加拿大政治制度》(Earl H. Fry, The Canadian Political System),密歇根大学出版社1996年版,第3页。
[15] W.P.M.肯尼迪编:《加拿大宪法文件》,第677—678页。
[16] [加]沃尔特·怀特等:《加拿大政府与政治》,刘经美、张正国译,北京大学出版社2004年版,第43、229—231页。
[17] 王立民主编:《加拿大法律发达史》,法律出版社2004年版,第17页。
[18] W.P.M.肯尼迪编:《加拿大宪法文件》,多伦多1918年版,第675—676页。
[19] 同上书,第676—677页。
[20] 同上书,第677页。
[21] 同上书,第671、672页。
[22] [加]沃尔特·怀特等:《加拿大政府与政治》,刘经美、张正国译,北京大学出版社2004年版,第43、57页。
[23] 王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社2000年版,第584页。
[24] W.P.M.肯尼迪编:《加拿大宪法文件》,多伦多1918年版,第676页。
[25] 唐纳德·克赖顿:《加拿大近百年史》,山东大学翻译组译,商务印书馆1979年版,第15—16页。　
[26] 付成双:《从中央集权走向地方分权的加拿大联邦》,北京大学加拿大研究中心编《加拿大掠影》(4),民族出版社2002年版,第16—33页。
[27] 张友伦主编:《加拿大通史简编》,南开大学出版社1994年版,第211页。
[28] 威廉·梅顿主编:《加拿大宪法文献》(William F. Maton, ed., “Canadian Constitutional Documents,A Legal History” )(http://www.solon.org/Constitutions/Canada/English/)。
[29] [加]沃尔特·怀特等:《加拿大政府与政治》,刘经美、张正国译,北京大学出版社2004年版,第266—278页。
[30] 詹姆斯·布赖斯:《现代民主政体》(James Bryce, Modern Democracies),纽约1921年版,第1卷,第493—494页。
[31] 同上书,第2卷,第10页。

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