美国作为一个依靠外来移民及其后裔建设和发展起来的国家，其政府深知外来文化精英和人才对美国社会发展的重要性。尽管美国对外来移民的文化和技术素质的要求越来越高，政策上的标准和宽严程度也会发生变化，但是有一点不会改变，而且今后也难以改变，那就是美国对于它所不需要的人会毫不留情地拒于国门之外，而对美国发展所需要的人才，特别是那些在经济、科技、国防和文化等方面涉及美国重大国家利益的人才，美国绝对不会等闲视之，而是极力通过各种政策法规和措施，大力吸引世界各地的优秀人才。其政策的依托点是通过确立美国所需要的人才在移民法中所享有的优先地位，并通过亲属移民的安排解决这些优秀人才的后顾之忧‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。美国的政策措施对美国综合国力的进一步提升，提供了不可缺少的人力资源。

吸引和鼓励世界各地的优秀人才移民美国，是美国的一个传统。早在建国初期，开国元勋们就十分关注这个问题，他们明确表达了吸引、鼓励有技术的人移居美国的重要性和必要性，只有这样才能较快地促进美国的繁荣和发展。因此，美国在独立后实行了“自由移民”政策，大批移民来到美国，其中不乏具有一技之长的欧洲和世界其他地区的移民，为美利坚合众国的早期发展作出了重要的贡献。

随着大批移民的涌入，美国最终在20世纪20年代形成了移民限额制度，确定了限制入境移民人数和选择民族来源的原则。即便是在这些限制和排斥外来移民的移民法的框架之中，美国政府依然对美国所需要的人敞开方便之门。通过对20世纪20年代所确立的移民限额法的研究可以看出，这些移民法的共同特点就是明确了美国欢迎的对象和身份。它规定美国所需要的专业知识人士，包括艺术家、工程师、医生、律师、学者、宗教人士以及演员等，这些人在入境时不受移民限额的限制。它还规定了“优先限额移民”的原则，在当时特别鼓励那些精于农业耕作并愿意以务农为生的移民入境，从而缓解第一次世界大战后美国农业技术人员匮乏的问题。这些立法表明，美国政府始终注意利用移民政策吸引外国人才、为美国社会发展服务的重要性。这种包括吸引外国优秀人才在内的“限额优先原则”，为后来美国移民政策的修订提供了有益的借鉴和启示，并成为第二次世界大战结束以来美国移民政策中越来越突出的特征。

二次世界大战后，世界各国面临着经济发展的严峻挑战，随着新的技术领域的不断出现，在美苏冷战的背景下，各国对各种人才的争夺更为激烈。就美国而言，发展经济的考虑，特别是对人才的需求，是美国移民政策变化的一个重要动因，也是美国逐步调整移民政策，使之更符合美国国家利益的根本原因。对人才的需求突出体现在战后三个重要的移民法的制定上，最为典型的则是《1990年移民法》。

战后第一个吸引外来移民的重要法律就是《1952年移民法》。《1952年移民法》在吸取20世纪20年代移民法吸引人才所确立的原则的基础上，采用了给予美国急需的各类人才移民限额优先权的方法。该法规定，全部移民限额中的50%用于美国急需的、受过高等教育的、有突出才能的各类技术人员。技术类移民在限额制度中占有如此大的比重，这在美国历史上还是第一次。在《1952年移民法》实施中，美国政府又制定了一系列科研资助和专项基金管理制度等配套措施，以各种优惠条件和手段吸引外来人才。

20世纪60年代美国社会、经济和文化的发展变化，导致美国考虑修订《1952年移民法》，使之更加适合美国社会、经济发展的需要，于是产生了《1965年移民法》。《1965年移民法》对外国人才的优先考虑，构成了该法最大的特点。在吸引国外技术人才的条款上，《1965年移民法》把受过高等教育、具有突出才能的移民，以及美国急需的熟练与非熟练劳工列入限额移民的优先制中，分别享受第三优先权和第六优先权，两者加起来占全部移民限额的20%。这个移民法对美国吸引外国人才有着特殊的意义，在很大程度上导致移民的来源发生了结构性的变化。《1965年移民法》的重要后果就是移民素质的普遍提高，尤其是来自亚洲的移民。在这一时期来自亚洲的移民中，专业技术人员、管理人员和具有大学学位的移民占有很大的比例。对此，兰德公司的一份研究报告就曾经写道：“来自亚洲的新移民是迄今为止进入我国的专业化程度最高的移民集团。”

《1965年移民法》实施以来，在吸引世界各地的优秀人才方面收到了显著的效果，对美国社会经济的发展起到了极大的推进作用。进入20世纪90年代以后，世界经济进入一个新的增长时期，以信息产业为突出特征的新的技术革命，成为这一时期世界各国发展经济的重点，而各国对相关高科技人才的争夺越来越激烈。为了适应美国社会经济发展的需要，针对在吸引高科技人才上所面临的迫切问题，美国在总结《1965年移民法》的经验成败的基础上，经过政府内部和社会各界的多次酝酿和反复辩论，终于在1990年通过了新的移民法。

同以前的移民政策相比，《1990年移民法》及其以后美国政府陆续出台的相关法令的特点是明显的：

一、最为突出的特点就是设立了技术移民所享受的限额优先权，根本的目的就是为了吸引美国所需要的各类人才。

《1990年移民法》对限额优先原则作了修订，把家庭团聚和技术类移民分开，更加体现了美国政府对高科技人才的高度重视。在《1990年移民法》中，对技术类移民的优先权作了明确的分配，除第四类和第五类优先权分配给特殊移民和投资移民外，享受第一类优先权的技术移民包括在科学、艺术、教育、商业、运动等方面具有特殊才能的人，杰出的教授及研究人员，多国企业中的高级经营管理人员。第二类优先权分配给具有高学历或特殊能力的专业技术人员，申请人必须具有硕士学位，或有科学、艺术和商业方面的特殊才能。第三类优先权给予技术人员、专业人员以及其他劳工，并规定技术人员必须有两年以上的工作经验，专业人员必须具有学士学位，其他劳工不得超过1万人，并禁止从事季节性劳动。这项法律还规定，上述移民在申请签证时必须出示自己的学历证书、获奖证明、职称证书及美国劳工部颁发的就业许可证等。技术类移民的限额是每年14万人，占全部限额的32%。

二、它所吸引的人才重点突出，特别是掌握高新技术的外来人才。

就美国而言，当前国际信息产业格局是美国拥有的绝对优势，它在全球的中央处理器、系统软件的产量方面占有绝大部分的市场份额，具有影响的全球性网络公司也大多设在美国。这一优势成为美国新经济的一个重要动力，也是美国经济在20世纪90年代持续增长的一个重要原因。信息和信息产业已经像核武器、尖端常规武器和经济实力一样，成为美国的重要的战略资源。因此，美国政府在移民法的框架下，多次通过一些具体的法令，特别是增加移民的签证数量，来吸引信息产业方面的高科技人才，效果十分突出。

三、从《1990年移民法》中不难看出，美国为吸引世界优秀人才所制定的政策具有合理性、全面性和实用性。

这首先体现在吸引人才的领域上，《1990年移民法》几乎涵盖了美国所需人才的方方面面，为希望移民美国的技术人员打开了方便之门。从吸引人才的层次上看，它既包括世界知名的学者和其他高级专业人才，也包括美国所急需的一般技术工人，人才需求层次非常明确。通过制定这种具有合理性和全面性的吸引世界优秀人才的政策，美国可以基本上提供满足其社会发展所需要的一切人才。

美国吸引世界优秀人才的政策措施，对美国的社会发展，特别是对美国的经济发展，产生了不容低估的影响，同时也对世界其他国家在人才的需求上产生了重要的影响。

首先，技术人才主要通过移民的途径进入美国，其比例一直保持平稳状态。同时，美国经济和高科技的发展仍需要外来移民特别是技术人才补充新的血液和活力，这种结构性的需求使得技术移民在近年来美国入境移民中占有相当的比例。《1990年移民法》实施后，亚洲移民中技术类移民的比例最高，技术移民占全部移民总数的44%左右，中国移民中高级经营管理人员和专业技术人员的比例，占本国技术移民数额的38%左右，日本人达到45%，菲律宾人为37%。

因此应该注意的是，技术类移民的条款发挥了明显的吸引效用，使得美国在毫无投资的情况下轻而易举地获得了大量的高技术人才，为美国经济的持续发展、在世界科技领域始终保持领先地位，提供了必不可少的人力资源‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。据一些美国学者的研究和统计，20世纪80年代，在美国各大学获得工科博士学位的研究生，55%是外国出生的，他们中间的绝大多数人留在了美国。同时，在美国各个行业就业的、持有博士学位的工程师中间，每3个人中就有1人是外来移民。据20世纪90年代中期的一项调查，美国所有大学中的工科教授，75%是外来移民，35岁以下的讲师中有一半以上来自外来人才。美国《商业周刊》曾乐观地评论道：“美国高科技公司的下一代科学家和工程师，将成为外来移民的天下……从半导体到生物技术，美国的高科技工业如果要保持强大的竞争力，就越来越需要外来移民中的科学家、工程师和企业家。”这也是美国政府不断完善移民法，使之更能吸引国外人才的一个基本出发点。

其次，高素质的移民为美国提供了现成的专业人才，节约了美国大量的教育经费。在20世纪80年代以来的所有外来移民中，拥有大学本科以上学历的移民平均占27%左右，加上高中以上学历的移民，其比重则高达60%左右。这种情况在亚洲移民中最为突出。这样，仅外国移民在本国接受教育一项，就为美国节约教育经费15亿美元。据“美国大学协会”的研究，到21世纪初期，美国每年仍需要增加7.5万名自然科学和工科专业的博士，文化人类学和社会科学等各专业人才不足的问题可能会更为突出。因此，美国还将继续实行鼓励技术人才的各种政策。

最后，这些技术移民，特别是从事高科技研究的移民进入美国后，对美国社会发展的影响是长期的和无法估量的。这种情况对非欧洲裔的移民来说就更为突出。以亚洲移民为例，大量高素质移民直接导致了亚裔集团社会经济地位的变化，由于亚洲移民教育程度高，改变了亚裔集团的就业模式，许多人从事科研、行政管理等工作。同时，由于社会经济地位的变化，使得亚裔集团参政意识和政治地位不断提高；因此，他们要求平等权利，广泛参与美国社会政治生活，加快了亚裔集团融入美国主流社会的步伐。同时还应该看到的是，由于技术移民而产生的亲属移民的不断增加，以及异族通婚率的上升等，对美国未来的人口结构亦将产生不容低估的巨大影响。

毋庸置疑，美国通过各种政策措施特别是移民法吸引世界优秀人才的政策是极其成功的。其政策法规的制定及其产生的相应后果，有许多值得我们思考和借鉴的地方。

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