1943年6月，皖中行署向皖中参议会呈送了由吕惠生亲自起草的关于“兴修黄丝滩退建工程”的报告。随后，吕惠生在皖中参议会上就此项报告作出陈述：早年，巢湖流域就流传过一个形容黄丝滩江堤险要的民谣——“破了黄丝滩，水淹巢县卧牛山”。从清朝同治八年(1889)至民国二十年(1931)，这里数次因长江发大水而出现决堤溃口，素有“一线单堤，七邑生命”之称，直接关系着沿江七县一市300万人民、400余万亩良田生命财产安全。今年，黄丝滩江堤又由于江水长期冲泡，多处显现裂痕，虽然上个月经全力抢修侥幸脱险，但仅是权宜之计。而要根治水患，必须重建新堤。^①

7月2日，皖中行署成立了皖中水利委员会，由吕惠生等13人组成，负责统筹全区的水利建设。7月25日，吕惠生在皖中第一届参议会全体代表大会上，进一步提出兴建新堤的规划：新堤走向自汤沟的三支笔至二坝的孙家土地庙。这条路线挤压农田、拆除房屋最少。该规划一经提出就迅速得到大会批准。吕惠生接着又阐述了兴建新堤的总体构想。他说：黄丝滩退建工程是一项大型水利工程，有关群众的长远利益，但也要照顾到群众生产生活的眼前利益，不能违误农时。^② “若妨碍春耕，则不啻夺其目前生计。”他认为，“夫数不可多，以不碍耕作为度”，应根据工程需要，合理抽调和安排劳力，组织民力施工。

8月，皖中参议会就黄丝滩退建工程款预算进行讨论，一些参议员提出，由于今年反“扫荡”，反摩擦斗争不断，广大人民群众苦不堪言，政府不能再给人民群众增加负担，使他们承受难以承受的经济压力。吕惠生与这些参议员的想法不谋而合。经过深思熟虑，他在第二天的讨论中率先发言：“政府决定，修堤全部费用不由民众负担，我们决不能置民众利益于不顾，未来将以‘过境税’作抵押，发行公债，由政府全部偿还本息。”该方案得到与会者的一致同意。

10月6日，皖中行署在无为东乡汤家沟召开了无(为)、庐(江)、桐(城)、和(县)、含(山)、铜陵各县水利代表大会。吕惠生首先阐明皖中抗日根据地面临的严峻形势。他指出，根据地的巩固与发展严重威胁了日伪重要战略据点和交通运输线。日伪为保障其交通运输安全，从今年春，频繁地向各地进行“清乡”“扫荡”。到目前为止，根据地军民与日伪作战达189次，人民群众深受战乱困扰。吕惠生接着说：“频繁的战乱又严重地损害了根据地农业生产的发展。农业水利滞后，灾害一触即发。我们要在战争中学会战争，也要在战争中抓紧生产，抓好水利建设。当前，尤其要抓好黄丝滩新堤的修建。1931年，黄丝滩江堤溃破成灾。灾后国民党无为县政府迫于舆论压力，申请国民党安徽省政府拨款整修。然而，国民党无为县政府官员们却趁机大发横财。当年修筑黄丝滩水利工程，预计挖土20多万方，需工银19万元，却虚报为30.3万元。翌年，长江夏汛发生之前，他们竟然偷工减料，在原堤上充填新土，草草了事，敷衍塞责，以致当年再次发生渗漏、管涌，附近群众叫苦不迭。今年，抗日民主政府重建新堤，就是要永远杜绝水患。”

汤家沟水利会议以后，趁着日军从白湖南北两端的黄姑闸、盛家桥撤军，在战事稍稍平缓的间隙，吕惠生再次奔赴黄丝滩新址，现场研究新堤施工的具体问题。经过多方讨论，最后决定：一是依据厉害(受益)轻重，分主体、直接、间接、友谊四种关系，前三种出夫，后者出钱;二是以临江县为主体区，无为县圩区为直接区，和含为间接区，铜繁为友谊区;三是估算土方404269.07方，分三段进行施工，一段99天、二段108天、三段110天。整个新堤工程将弃田5260亩，挖压213.55亩，压户289家，拆屋18间，将投入救济款45万元(由发行公债解决);四是成立黄丝滩退建工程委员会及工程局，由工程局具体负责组织实施。^① 工程委员会由委员15人组成，承担联络、协调工作。工程局局长由张君武(临江办事处主任)担任，副局长由徐冬荣(水利专家)担任，并聘请有实践经验的治水专家担任工程师，实行技术指导、监督。

新堤开建前夕，吕惠生召集黄丝滩退建工程局全体同志开会，进一步确定了新堤图纸。这份图纸是吕惠生熬过了多少个不眠之夜才得以完成的，凝聚了他无数的心血与汗水。会议上，吕惠生再次重申了兴建新堤的必要性和可行性。他指出，自宋代筑圩垦殖，明代堤工日增，形成了历史悠久的无为县一线长堤的雏形，名“鼎修全坝”。但由于江岸崩塌，水道变迁，于是垦建江堤或改变堤线非常频繁，已成趋势，必须沉下心来办成此事。会后，吕惠生率领工程局同志现场勘线，提出了“少压农田，避开险段，拉直全线，争抢时间”的具体施工原则。他特别强调，工程必须保质保量，任何人都不得松懈和马虎。他又反复叮嘱工程局的同志：“工程质量千万不可疏忽，任何粗心大意，我们将愧对与日军浴血奋战的新四军将士，愧对子孙后代!”

对于每个上堤民工的薪资，吕惠生也做了细心周到的计算，以保证每个民工的实际利益不受侵犯。他告诫工程局总务处的同志，修堤工程款必须逐项做到公开透明，以减少中间环节的“跑、冒、滴、漏”。所有民工都是响应抗日民主政府号召、自愿报名应征而来。对于工资，则必须按所做的土方给价，每个土方2角7分，较之过去国民党无为县政府修堤时工资要高出七倍。吕惠生要求工程局总务处在核发工资时，先由工程师、民运队长、乡保长会同验收土方，核算工作量，然后把数字公告于各乡工棚前面的公告牌上，使得每一组民工都知道他们所做的土方数量，以及所得的工资数额。而后，再由工程师、民运队长连章开具领单，由总务处发给各乡保长，由他们直接向会计领取薪资分配。民工得到工资后，即可与公告牌上的数目相核，查看有无克扣的情况。至于工段的分配，吕惠生强调“力强者做难，力弱者做易”的原则，尽量做到合理化。整个修堤经费向所有施工者完全公开，这是民工做梦都想不到的事。

会后，吕惠生还与一起参加会议的行署副主任张恺帆共同研读了毛泽东同志关于将“民生与抗战紧密结合在一起”的一段论述：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质利益，我们的第一个方面的工作并不是向人民要东西，而是要给人民以东西。”^①通过学习毛泽东同志的论述，吕惠生下定决心，要将黄丝滩新堤打造成“一个民生与抗战融合起来”的示范工程。

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