1941年春，皖中大地正是莺飞草长、桃红柳绿的时节，为创办淮南联中呕心沥血的吕惠生，奉调出任无为县抗日民主政府县长。回无为县之前，吕惠生前往苏北盐城，在新四军军部受到了新四军军长陈毅的接见。陈毅军长热情勉励吕惠生要充分发挥知识分子的智慧与才能，组建好一个公道正派、团结精干的抗日民主政府。为官一任，造福一方，把抗日救国的伟大事业进行到底。吕惠生聆听了陈毅军长的嘱托，百感交集，表达了自己将不负重托、不辱使命的决心与信心。临别之际，陈毅军长将一支漂亮的德国造的小手枪赠送给了吕惠生，以作防身之用。希望他保护好自身，更好地打击敌人。^①

盐城新四军重建军部旧址

皖南事变后，中共中央、中央军委重建新四军军部。新四军编为七个师，由皖南突围到无为的新四军部分指战员700余人与战斗在江北的新四军部队共同组建成新四军第七师。1941年5月1日，新四军第七师在无为县白茆洲胡家瓦屋门前的大场基上宣告成立，同时也宣告无为县抗日民主政府正式成立。无为抗日民主政府县长吕惠生走马上任，发表了“施政演说”，他指出：“抗日民主政权是以工人阶级(通过共产党)为领导，工农联盟为基础，团结一切赞成抗日的民主人士，对汉奸和反动派实行专政。”本届政府的施政方针是：“反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改善工农的生活，镇压汉奸和反动派。”^①施政演说使广大人民群众充分了解无为县抗日民主政府的性质及其任务，增强了对抗战必胜的信心与决心。

无为县抗日民主政府成立之初，县政府机关设在“三官殿”。7月，随同新四军第七师迁往严桥镇牌楼村。除1区(无城)被日军占领外，共辖9个区、86个乡、909个保，辖区人口83万。吕惠生上任伊始，就把振奋民族精神，团结抗战作为首要任务。他会同新四军第七师，于同年9月制定了《新四军无为县人权保障条例》(简称《条例》)，除保障县境内人民(除汉奸外)信仰、言论、居住、迁移等范围较广的自由外，还规定“不分阶级、党派、性别、职业及宗教信仰，其政治地位一律平等”，“一律保障其身家性命财产安全”。《条例》共17条，其中有12条是人权保障的具体措施与办法，如第六条规定：县、区政府判决案件，当事人如有不服，得提请复审。第七条则规定：境内人民有身体不受侵犯之保障，平时非经县区政府批准及充分人证、物证，不得拘留审讯处罚。《条例》中还有规范军政人员行为的内容：“军政人员违犯本条例之规定侵害人权者，被侵害人或他人可以提出控告”“除对拘禁之犯人，绝对废止肉刑及带侮辱性之处罚。”《条例》的颁布与实施，使得全县人民精神面貌为之一新，出现了“官兵平等、军民平等、人人平等”的新风尚，绝大多数劳动者自觉扬眉吐气、精神焕发，抗日热情高涨，他们开始认识到，自己就是抗日斗争中的主体力量。^①

无为县抗日民主政府旧址

在无为县赫店乡，吕惠生亲自处理过一起民事纠纷。赫店乡农民刘希代自恃在乡村中族旺势大，毒打单姓的许姓青年。吕惠生得悉此事，很是生气。他认为，《条例》已经颁布实行，为什么有人就是无视法规、法理而胡作非为呢? 他亲自赶赴赫店，会同乡镇干部召开群众大会，宣传抗日民主政府的法令，强调任何人都必须遵守《条例》，做到令行禁止。吕惠生当即责令刘希代进行现场检讨，向被殴打的许姓青年赔礼道歉，并保证赔偿医药费。此事的公正处理，得到周边群众的一致拥护与赞扬，交口称赞无为县抗日民主政府是真正代表人民的政府。吕惠生以自己的实际行动在广大群众中树立了民主政府的崇高威望。

无为县抗日民主政府还想方设法充分调动广大群众的生产积极性。吕惠生按照在仪征县开展减租减息工作的经验，走村入户，摸排无为县东、佃关系情况，公布了县境内试行《二五减租》的办法，所谓“二五减租”，即由原租额减去百分之二十五，也就是减去租额的四分之一。吕惠生以无为农村广泛传唱的《佃农歌》为例：“最苦要算种人田，东家一怒不敢言。不敢言，真可怜，只好赔租又赔钱。”^②实行“二五减租”，使佃农从沉重的租费中解脱出来，极大地激发了他们的生产积极性，为抗日救国提供更多的物资保障。

在试行《二五减租》办法之后，吕惠生又着手制定减息试行办法，目的是使广大贫下中农降低生产成本，在秋收时间得到更多实惠。考虑到实际情况，吕惠生决定在新麦登场时实行减息，让借、贷双方都有一个心理上的缓冲期，对减息条例事先进行充分酝酿，减息额度更加合理。吕惠生领导下的无为县抗日民主政府，实事求是的工作作风以及严谨细致的办事态度，得到无为县广大人民群众的高度赞扬。

随着局势的发展，国民党政府完全断绝了新四军的军饷。新四军第七师的供给出现了严重困难。1941年6月，中共华中局发出了《关于开展生产运动的指示》，指出：“我们今后解决经济、财政困难的基本方法，必须从积极方面打算，必须放到自己动手、自己劳动的生产上面”，“一切部队日常必需的东西都要自己动手来做，把生产所得列入重要的收入，以减少根据地人民的负担。”无为县抗日民主政府把发展生产、保障供给，看成是政府的一项主要任务。县长吕惠生更是为此悉心谋划。他不断思考着如何挖掘土地资源，既能保证人民群众赖以生存的土地不致减少，又能使七师部队有一个开展大生产运动的基地。吕惠生的脑海里突然浮现出赴任无为前与陈毅军长会面的情景。陈毅军长带着浓浓的四川乡音说：“皖中这个地盘很重要，组织上要你去当县长，对头。无为县素称鱼米之乡，以后新四军肚子饿了，没啥子吃的，就得向你要。”^①陈毅军长的话言犹在耳，让吕惠生下定决心以屯垦解决粮荒。无为县抗日民主政府为此设立了垦荒局，向荒山、荒滩要土地。吕惠生首先在政府机关内组织人员进行屯垦，继而正在休整的新四军第七师指战员也加入屯垦行列。吕惠生提出，包括自己在内，每个抗日民主政府干部都要开荒5分至1亩，每人种菜7厘。到1942年5月，无为县抗日民主政府一年内仅开垦公荒一项即达7000余亩。^② 新四军第七师指战员在战斗和训练的间隙也投入开荒生产，种植杂粮、蔬菜，养猪养鸡。这样，不仅改善了新四军第七师指战员的生活，也减轻了群众负担，而且对战胜日伪顽的封锁起到了重要作用。

作为无为县抗日民主政府的县长，吕惠生认为政府廉政与否，归根结底都是通过官员的工作作风表现出来。所以，他要求政府工作人员在行使职权时应当公平、透明，接受社会监督。如确定商店、企业的营业税时，由区、乡政府组织临时性的营业审订委员会(由区、乡干部2人，当地绅士2人，群众团体1人组成)，通过调查分析营业状况，审定其营业资本额和营业总收入额。商民如有意见，可申请重新审定。吕惠生这样做的目的就是使商民的合理诉求得到充分重视，避免一些公职人员利用职权牟取私利。值得一提的是，当外来的装有货物的船舶车辆经过皖中地区，吕惠生要求对其只收一道税，同时派护商队保护他们安全过境。由于收取的过境税公平合理，商人们有利可图，就把无为作为他们交通的首选。^① 皖中地区的经济贸易也因此发达起来，无为人民的收入有所增加，生活得到一定改善。

吕惠生任无为县抗日民主政府县长期间，在抗日救国的总方向下，结合无为县“百废待兴，百业待举”的实际情况，制定了一系列符合群众利益的法规、法令。

1941年6月，无为县抗日民主政府公布《无为县公产管理办法》，主要内容有：一、全县所有之公田学田，分别造具清册，凡公田已出租者，由县政府备案;未出租者，登记管理，并租给无地或土地不足的居民及外来的灾民耕种，酌情少收或免除税赋。二、全县所有公房，除公家使用者外，其他应缴纳房租。^②

1942年6月，无为县抗日民主政府颁布了《惩治贪污条例》，广泛开展反对贪污浪费行为的斗争。^③ 由于当时处于战争状态下，新四军第七师以及抗日民主政府是在错综复杂的情势下生存发展，一切贪污浪费的行为都可能严重影响党和政府以及军队的形象，影响军民的亲密关系。所以，由吕惠生亲自制定的《惩治贪污条例》极为严苛，贪污500到600元法币就要处以极刑。有位管理员因贪污了10块银圆，也被判处死刑。无为县榆村合作社三个干部合伙贪污20余万元(比1941年币值缩小100倍)，除令其全部退赔外，为首者判5年徒刑。其余分别判处6个月徒刑和3个月徒刑不等。在抗日民主政府打击贪污浪费的短短几个月时间里，无为县杜绝了贪污现象，澄清了吏治，建立了公正廉洁的作风，呈现出风清气正的政治生态。

制定乡规民约，发放“公民证”，是吕惠生在其任内团结抗战的又一项重大举措。他把全县人民的抗战意志和决心集中在条约之中，制定了无为县人民的公民誓约：1.不当汉奸顺民;2.不当伪军官兵;3.不参加伪军组织;4.不给敌人、汉奸做事;5.不给敌人、汉奸送粮食、送钱、送礼物;6.不买敌人的货物;7.不使用敌伪钞票;8.爱护抗日军队;9.保守军事资材秘密;10.服从抗日民主政府法令。十条“誓约”，体现了无为人民坚持抗战到底的共同心声。

无为县抗日民主政府颁发的“公民证”

吸食鸦片烟、聚众赌博、嫖宿娼妓，是旧社会流传的恶习，严重地危害人民群众的身心健康。吕惠生领导下的无为县抗日民主政府与这些恶习进行了坚决斗争，适时颁布了《禁止吸毒、赌博、嫖娼的条例》^①，得到了广大群众的交口称赞，但是在实施过程中也出现了一些“矫枉过正”的现象。抗日民主政府“杀一儆百”，枪毙了一两个烟馆老板，竟然使一些吸烟成癖的开明士绅、有威望的族长以及一些不愿意与日伪同流合污的上层人士也产生了恐惧心理，他们结伙投亲靠友“避难”，甚至去敌占区躲避“风雨”。针对这一情况，吕惠生对这些进步人士做了大量深入细致的说服教育工作，告诉他们，只要痛改前非，戒除恶习，抗日民主政府和人民群众是不计前嫌的，这才使他们幡然醒悟。

为了顺利地开展抗战工作，安定社会秩序，无为县抗日民主政府自1942年初开展了“锄奸反霸工作”，吕惠生为此作出专门部署，对混在过境商贩中的敌探和杀人成性的惯匪、作恶多端的恶霸，一经查明核实，立即公开处决，并且公布罪状。县、区、乡各级抗日民主政府在许多村庄建立了瞭望哨和巡更班。家住长江北岸和江心洲上的船民也开始着手编队，以保证生产、生活的正常进行。锄奸反霸斗争不仅大快人心，还安定了民心，使无为群众万众一心，齐心协力投入抗日斗争。

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