在接受秦王子婴投降后，刘邦率部来到了久违的咸阳。反秦将士争先恐后地打开咸阳府库，分取秦帝国的金帛财物，唯独萧何前去收罗丞相、御史府中珍藏的律、令、图、书。后来，刘邦进行楚汉战争，创建、稳定汉帝国，详细地了解各地关塞险要、户口多寡、民风强弱、百姓疾苦等情况，大多依靠萧何搜罗的这批图书。

刘邦来到秦宫，看见了数以千计的宫室、帷帐、狗马、重宝、妇女，他打算居留下来，长享人间富贵。樊哙进谏：“沛公欲有天下邪?将欲为富家翁邪?”刘邦说：“吾欲有天下。”樊哙告诫：“今臣从入秦宫，所观宫室帷帐珠玉重宝钟鼓之饰，奇物不可胜极，入其后宫，美人妇女以千数，此皆秦所以亡天下也。愿沛公急还霸上，无留宫中。”(《集解》引“徐广曰”)但是刘邦根本不予理睬。接着，张良前来劝阻：“夫秦为无道，故沛公得至此。夫为天下除残贼，宜缟素为资。今始入秦，即安其乐，此所谓‘助桀为虐’。且‘忠言逆耳利于行，毒药苦口利于病’，愿沛公听樊哙言。”(《史记·留侯世家》)刘邦拗不过张良、樊哙，这才封闭重宝、财物、府库，很不情愿地回军霸上(今陕西西安市东白鹿原北首)。

返回霸上后，刘邦召集关中父老豪杰，告诉他们：“父老苦秦苛法久矣，诽谤者族，偶语者弃巿。吾与诸侯约，先入关者王之，吾当王关中。与父老约，法三章耳：杀人者死，伤人及盗抵罪。余悉除去秦法。诸吏人皆案堵如故。凡吾所以来，为父老除害，非有所侵暴，无恐!且吾所以还军霸上，待诸侯至而定约束耳。”而且派人陪同秦地官吏巡行县乡城邑，让百姓了解、明白这一政策。关中百姓非常高兴，纷纷带着牛羊酒食前来劳军。刘邦婉言谢绝说：“仓粟多，非乏，不欲费人。”(《史记·高祖本纪》)关中百姓更加高兴，唯恐刘邦不任秦王。这就是著名的“约法三章”。

约法三章有三层意思：其一，说明刘邦反秦入关，祛除“苛法”秦政，解救受“苦”秦民，乃是顺天应民;其二，明确宣告诸侯约定，“先入关者王之”，刘邦率先入关，理应关中称王，符合法理要求;其三，宣布关中治理新法，抚慰战后焦虑，维持社会秩序，赢得吏民信任，积累执政资本。约法三章政策极为成功，它为后来刘邦顺利夺取关中地区，凝聚关中力量消灭项楚政权，创建汉国四百余年帝业奠定了政治、经济、军事、文化基础。

就在刘邦颠覆暴秦政权，回军屯扎霸上，等待诸侯入秦，除去秦朝苛法，积极建设新政之际，有位解生前来觐见刘邦。解生说：“秦富十倍天下，地形强。今闻章邯降项羽，项羽乃号为雍王，王关中。今则来，沛公恐不得有此。可急使兵守函谷关，无内诸侯军，稍徵关中兵以自益，距之。”(《史记·高祖本纪》)刘邦采纳了解生建议。所以，当项羽率领诸侯联军抵达函谷关时，才发现通往关中的大门已为刘邦关闭。

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