20世纪90年代以来，台湾进行了7次“宪政改革”(以下简称“宪改”)，10年之内修改了6次，14年之内修改了7次，岛内学者戏称其为“宪法年刊”^[1]。更奇特的是，第5次“修宪”的“增修条文”，由于被认为出了程序问题，尚未实行就被以“司法院大法官释字第四九九号解释”的方式宣告无效。台湾十多年来的“宪改”进程显示，“修宪”是台湾各种政治势力竞争、妥协的结果，包括了政党分赃、权力斗争和“台湾独立”等复杂因素。从“修宪”的内容来看，既有推进台湾民主化进程的进步内容，又有削弱国家统一、助长“台独”势力的消极部分;既有规范权力竞争程序、开放权力竞选的民主内涵，又有利益分赃、权谋算计的反民主现象。

国民党退台以后，一方面在“宪法”中保留“一个中国”的架构，另一方面用“临时条款”来确保“自由地区”继续发展它的政府体系，以便解决内在的问题，进而强化影响未来中国方向的能力。^[2] 但是，到1987年进入民主化时期以后，台湾社会再也不愿意“临时”下去了。“宪政改革”提上了议事日程，并成为台湾民主化的中心议题。

从七次“修宪”^[3]的背景和进程分析，可以总结出台湾“宪改”的两大基本特点：

第一，建立了“总统集权制”。“中华民国宪法”本文偏向“内阁制”，但是六次“修宪”后却偏向“总统制”，“总统”不但直选，而且权力大增：“总统发布行政院院长与依宪法经立法院同意任命人员之任免命令及解散立法院之命令，无须行政院院长之副署”;“总统为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议发布紧急命令，为必要之处置”;“总统为决定国家安全有关大政方针，得设国家安全会议及所属国家安全局”;“总统于立法院通过对行政院院长之不信任案后十日内，经咨询立法院院长后，得宣告解散立法院”。^[4]“总统”拥有最高的人事任命权，可以发布“紧急命令”，可以设置对自己负责的“国家安全机关”，可以解散“立法院”。“总统”权高位重，最关键的是几乎不受任何监督，简直称得上是“超级大总统”，其权力甚至比“动员戡乱时期”还要大得多。在这种体制下，“国家权力”运作核心，即“总统、立法院和行政院”的关系存在着严重的“权责不符”的现象，如“行政院长”对“立法院”负责，但实权却在“总统”手中;责任在于“总统”，但“总统”又无需实际负责政务。

第二，逐渐背离“一个中国”原则，体现在：首先，以台湾一个地区片面“修宪”，用台湾人民的自由意志取代全中国人民的自由意志来变动“中华民国”的“宪政体制”，“缺乏保留大陆人民参与中华民国国家主权决定的机制，是使分裂国家的状态永久化”，^[5]既严重冲击了“一中”原则，又无助于解决台湾所面临的“宪政困境”;其次，将“台湾省”虚级化(“冻省”)，将“省政府”的权力收归“中央”，取消了“台湾省”在地方自治上所提供的协调对话机制，台湾看起来更像一个“国家”了;第三，“总统公民直选”使“中华民国”名存实亡，实现了所谓的“中华民国第二共和”，“一个中国”原则再受重创;第四，“国民大会”是孙中山所设计的“五权宪法”体制的重要象征，体现“一个中国”原则的历史延续性，削弱“国民大会”的作用直至最后彻底废除，暗含着台湾政治权力结构与“中国民族主义者”孙中山撇清关系的企图，是“台独分子”在“直接民主”的幌子下推行“台独”路线的阴招;最后，推动“公投入宪”，好像是抬升了“直接民权”，实际上是为“法理台独”创造“宪法法理”依据，“将更方便台独势力藉公投炒作民粹，推动台独”。^[6]

对这两个特点，我们有以下的评析：

首先，从西方宪政民主的理论出发，民主社会应该有一套符合权力分立和制衡原则的政权体制，立法、司法和行政权力既独立运作又要互相制衡，以实现“权责相符”。台湾学者朱云汉认为，台湾“宪政改革”的内容应该包括：(1) 基本人权保障的落实;(2) 民间社会自主性运作的保障;(3) 政党间的公平竞争;(4) “国家机构权力关系的重组”，特别是立法机关的立法职能与行政监督功能的正常发挥，文人政府对军情机关的指挥权与监督权的确立，以及司法机构的独立。^[7] 如果能完成这些内容，台湾的政治发展将会步入一个新阶段。

但是，我们看到，台湾并没有出现这样的“宪改”。台湾经过了七次“宪改”，却形成了一种很奇特的“宪政体制”：在这种体制下，“国家权力”运作核心，即“总统、立法院和行政院”的关系存在着严重的“权责不符”的现象，如“行政院长”对“立法院”负责，但实权却在“总统”手中;责任在于“总统”，但“总统”又无需实际负责政务。在这种体制的主导下，陈水扁执政八年来，可以运作“少数政府”，可以不因贪腐而受“弹劾”，可以一意孤行推行“去中国化” 政策，可以“终止”“国统会”，其根源在于“宪政体制”缺乏对“总统”的有力制衡。这与借助“宪政”建设将民主制度化的本意是背道而驰的，影响了台湾民主的巩固。

其次，民主化是以国家统一为“唯一前提条件”^[8]的，体现在“国家认同”上，无论反对派还是当权派，都应该是一致的。综观台湾七次“修宪”，从“总统直选”、“冻省”、“废除国民大会”直到“公投入宪”，可以发现实际上是在践行一条“零存整取”式的“台湾独立”路线，最终目标在于毁弃“一个中国”原则，将“宪法一中”改为“法理台独”。这样的目标显然超出了民主化的范围，成为台湾民主化“不可能完成的任务”。更麻烦的是，由于逐渐背离“一中原则”，整个“宪改”进程呈现了越改越乱的特征，特别是数次修改“宪法增修条文”及冻结本文规定，使得“宪法”条文充满矛盾及不和谐。这样的“宪改”，无论进行多少次，都不可能达到促使台湾民主制度化的目的，而只会加剧原本就存在的“宪政困境”。^[9]

[1] 李炳南、蓝莉涵:《台湾“宪改”内容的回顾(1990—)》,载于《台湾政治发展学术研讨会论文集》,厦门大学台湾研究院,2006年8月。
[2] 张京育主编:《“中华民国”民主化——过程、制度与影响》,台北:政治大学国际关系研究中心,1992年,第325页。
[3] 关于七次“修宪”的具体内容,参见“S-LINK电子六法全书”,http://www.6law.idv.tw/aa.htm,2006-07-20。
[4] “S-LINK电子六法全书”,http://www.6law.idv.tw/aa.htm,2006-07-20。
[5] 曾建元:《台湾“宪政”改革的回顾》,http://www.taiwanthinktank.org(财团法人台湾智库),2006-07-14。
[6] 张麟征:《影响台湾“宪改”的深层因素》,载于《台湾政治发展学术研讨会论文集》,厦门大学台湾研究院,2006年8月。
[7] 行政院新闻局:《宁静革命》,台北,1994年,第72页。
[8] Dankwart A. Rustow,“Transitions to Democracy: Toward A Dynamic Model”,in Lisa Anderson(ed.),Transitions to Democracy,Columbia University Press,New York,1999,p. 26.
[9] 台湾的“宪政困境”是指,在国家统一之前,以台湾地区居民所拥有的部分“制宪权力”进行“宪改”,属于“违宪”,不具备合法性;不坚持“一个中国”原则而坚持所谓“台湾是主权国家”,这个“宪政困境”无解。

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