美国立国之初，美利坚民族向何处去，如何在法律的基础实现国家、民族的长治久安。潘恩则提出了依法制国的策略。

潘恩认为：法律有三种即：自然法、实在法和习惯法。他认为任何社会都存在着自然法和习惯法，它们都是联系人们生活的纽带。因为没有法律规范社会便不能维持，当然作为政治体的国家也必须有自己制定的法律。而统治人类的大部分礼法并不是政府的结果，而且源于社会原则与人类的自然的组织，比政府出现的要早。如果废除了政府的形式，这些社会礼法还要存在。在政治社会中需要法律规范的调正，因此，首先要制定宪法。因为宪法是法规的主要部分，它是先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一个国家的宪法不是政府的决议，而是建立政府的人民的决议。宪法的内容是：“包括政府据以建立的原则，政府的组织方式，政府具有的权力，选举的方式，议会或随便叫别的什么名称的这类团体的任期，政府行政部门所具有的权力。总之，凡与文官政府全部组织有关的一切以及它据以行使职权和受约束的种种原则都包括在内。因此，宪法对政府的关系犹如政府后来所制定的法律对法院的关系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按已制定的法律办事，政府也以同样的方式受宪法的约束。”所以在他看来，宪法并不是政府的法令，而是人民组成政府的法令。政府的建立应当依宪法为依据才是合法的。

潘恩的法律思想贯串着主权在民的思想，依法组建政府，以法治理国家。他认为以法治国其具体作法应该是：首先立法权属于全体国民，根据他们制定的法律成立政府，而宪法的重要原则之一是成立政府的目的是什么以及如何实现政府的目的。他认为政府是一个全国性的组织，它的目的是为全体国民造福，为人民的安全及和平生活造福，政府应保障每个人享有他的劳动成果和所得的财产。至于如何实现法治，他着重强调立法及行政权，认为从严格意义上说，司法权只能是行政权的一部分。立法权是国家的最高权力，任何国家的最高权力都是制定法律的权力，其他机构都是公务部门。这样，“法律必须靠原则的公正以及国民对它感兴趣才能获得支持;如果法律另有所求，那就表明政府的制度有毛病。”

总之，潘恩关于人民追求自由平等的天赋权利的思想以及反对君主制，提倡以法治国的原则具有历史的进步性，对美国及法国产生了较大的影响，这位资产阶级进步思想家的法律思想对美国1787年宪法的制定有较大的指导作用。

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