鸦片战争以来，英、俄两大国据南北对立，相持不下。甲午战争后，德、日两国势力伸入中国，英、美、日为一伙，俄、法、德为一伙，英俄对立形势日益尖锐。义和团运动兴起后，沙俄攻占我国东三省，英国计划先占我国长江、两广，再与各国争我国华北权利，并依此开始活动。1900年6月21日，清政府对外宣战，并电令各省督抚召集义和团抵御外侮。而两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、两广总督李鸿章在英帝国主义的支持下，彼此相约“凡二十四日以后之上谕概不奉行”，并将召集义和团的电谕秘而不宣，反而另出告示，声称“选谣闹教，即作匪论，严行查拿，立正典刑。”

6月26日，刘坤一、张之洞通过大买办官僚盛宣怀斡旋，由上海道余联沅等代表他们与上海各国领事订立了所谓《东南保护约款》九条，其主要内容是：①上海租界归各国公同保护，长江及苏杭内地均归各督抚保护，两不相扰，以保全中外商民人命产业为主。②长江及苏杭内地各国商民教士产业均归南洋大臣刘(坤一)、两湖督宪张(之洞)允认切实保护，并移知各省督抚及严饬各该文武官员一体认真保护，现已出示禁止谣言，严拿匪徒。③上海制造局、火药局一带，各国兵轮勿往游戈驻泊，及派洋兵巡捕前往，到期各不相扰。此局军火专为防剿长江内地土匪，保护中外商民之用。根据《东南保护约款》，又另行订立所谓《保护上海城厢内外章程》十条，其主要内容是：租界内华人以及产业，应由各国巡防保护，租界外洋人教堂、教民，应由中国官妥为巡防保护，遇有紧急之事，互相知照妥办，等等。

《东南保护约款》订立后，即经刘坤一、张之洞允诺，并分电李鸿章、苏抚鹿传霖、皖抚王之春等，旋经各督抚同意接约款所列办法办理。

“东南互保”的局面是在英国侵略者一手策划下形成的。英国所要达到的最大目的是企图割裂中国领土，在长江流域建立英国独占的统治。它竭力拉拢东南方面的军阀买办，准备抓住最有利的机会在长江流域扶持刘坤一或张之洞为首的小朝廷，在广州扶持李鸿章的小朝廷，建立在英国卵翼之下的殖民地政权。因此《东南保护约款》是英国企图实现这一目的的初步计划和政治阴谋，它同时也引起其他帝国主义的嫉视，结果各国领事及其政府均未正式参与签订，但有关条款事实上都已得到执行。

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