如身使臂的郡县制度

中国古代的地方政治制度主要包括郡县制度和乡绅制度，总的治理宗旨是权归于上、听命帝王，颐指气使、政令畅通。

郡县制度是伴随着中央集权政治体制的加强而形成的。中国古代的君主为了实现中央对地方的有效管制，设立郡县制，顾名思义，就是以郡一级统领县一级的两级地方行政制度。这一制度始于春秋战国时期，秦始皇大一统后在全国推行，基本上被历朝历代所承袭。

春秋时期，秦、楚等国在兼并其他小国之后，为便于统治和管理，不再将土地分封赏赐给王室子弟和功臣，而是设县制，由君主直接任命地方长官进行治理。县的数量增多后，国家的税收和兵源也大大增加，国力也随之增强。随后各个国家开始仿效，县制也就逐渐推广开来。相对县来讲，郡制出现时间较晚一点。

秦朝建立统一的国家之后，秦始皇召集大臣们商议地方建制问题。当时，大臣们主要形成了两种具有代表性的观点：一种观点以王绾为代表，极力主张分封制，封赏皇子、宗族和功臣到边远之地，治理一方，确保国家稳定；另一种观点以李斯为代表，强烈建议郡县制，由皇帝直接任命地方长官以便于统治。秦始皇认为分封制易导致地方割据，不利于国家稳定，最终决定采用李斯的建议，在全国推行郡县制。秦朝时把全国划分为36个郡，后来数量增加到40多个，每个郡下设若干个县。秦郡设立郡守、郡尉、郡监三长官。郡守为一郡之长，主要负责管理该郡的行政事务；郡监负责监察事务；郡尉则负责辅佐郡守，并掌管军事。秦朝时，根据户数多少区分大小县，最高长官也有不同称谓，比如一万户以上的为大县，长官称县令；一万户以下的为小县，长官称县长。县令、县长负责掌管全县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。县令、县长之下设县丞一名，负责管理文书、仓库和监狱事务。另外还设立县尉，负责掌管军事。郡和县的长官均由中央任免，领取朝廷俸禄。废除世袭制，有利于加强中央对地方的统治。郡、县的行政权、兵权与监察权是分开的，防止地方长官大权独揽，从而避免地方脱离中央管辖，有利于维护地方稳定和国家统一。秦朝创立的郡县制度，为历朝历代所承袭，虽在行政建制和具体名称上有所变化和发展，但职能设置基本相同。郡县制在中国古代政治制度史上具有深远的影响。

汉朝初期，既存在郡县制，也存在封国制。汉高祖刘邦认为，废除分封制是秦朝灭亡的一个重要原因。因此，刘邦广泛分封诸侯王，不仅有皇家子弟，也有开国功臣。当时的分封国几乎占去了汉王朝的一半疆域。随着分封国社会经济的恢复与发展，实力也不断增强，逐渐与中央离心离德，对中央政权构成严重的威胁。很快，汉高祖便开始消灭不同姓氏的诸王，以皇室子孙代替。汉文帝和汉景帝的时候，开始削去诸侯王国的土地与行政权。汉武帝时期，分封国这一问题才得到基本解决。当时的大臣主父偃向汉武帝刘彻建议实行“推恩令”，即改变过去封地和爵位只能由嫡长子（正室妻子所生的第一个儿子）继承的制度，允许诸侯王自行决定将封地分给几个儿子，建立较小的侯国。这一规定表面上是施行恩惠，实际上是将诸侯国越分越小，从而加强了中央集权。

在汉朝，郡是地方行政重心。汉朝设立的郡有100多个，每个郡管辖10到20个县，全国大约有1000多个县。汉朝的郡，大致分为三辅郡、普通郡、边郡和诸侯王国四种，还有与郡同级的行政区西域都护府。三辅郡即京师及附近地区，其地位高于外郡。普通郡在内地，以治民为主要职责。边郡则在边疆地区，以治兵戍边为主要职责。诸侯王国即封国，诸侯王留在京师，王国由相来治理，在管理职能上与郡太守无异。汉朝的郡，设郡守（太守）一员，掌管行政权、财权、司法权和部分军权，实际权力较大。由于郡守在地方政务处理中发挥着重要作用，因此汉朝对郡守的任命和选拔是格外重视的。郡守下设都尉，负责军事；郡丞、长史辅佐郡守处理财政、民政、诉讼等政务。郡以下设县，县是贯彻和执行中央政府政策的基本单位。县里设县令或县长，并有县丞和县尉辅佐民政和军政。

魏晋南北朝时期，由于政治局势动荡，地方行政制度也非常混乱复杂。直至隋朝重新统一全国后，在地方实行州、郡、县三级行政体制。当时的大臣杨尚希看到全国的州郡设置太多，地方官吏数量泛滥，导致国家财政紧张，于是建议隋文帝减少州郡数量，隋文帝接受这一建议，废除了郡，实行以州统县，确立州、县两级制。隋炀帝时则废除州，恢复郡县两级制，郡设太守，县设县令，重新收回郡、县行政长官及其下属官吏的任命权，并由吏部对地方长官进行考核。同时，对地方长官也有籍贯要求，县丞、县尉等必须回避本地，且每隔三或四年就要进行轮换，已经任命过的不得再次担任。此外，还实行军民分治，郡太守不再掌管军事，而是专掌民政，郡尉专掌军事。通过这一改革，中央集权得到了大大的加强。

唐朝继续使用隋朝的制度，在地方实行州、县两级制。州按照户数多少划分为上、中、下三级，大于10万户的称为上州，2万至10万户之间的称为中州，低于2万户的称为下州。县也根据户数划分为上、中、下三等，大于6000户的称为上县，3000至6000户之间的称为中县，低于3000户的称为下县。州在唐朝地方行政体制中占有重要的地位，州的长官为刺史，皇帝非常重视对刺史的选拔和任命。唐太宗将刺史的姓名录于屏风之上，反复观视，以提拔任命合适的人选。可见，唐朝最高统治者非常重视把州长官培养为亲民之官，树立中央政府在地方百姓心中的形象，以利于维护政局稳定。

宋朝时，统治者吸收了唐末和五代十国的教训，加强中央集权。当时采取了三级地方行政制度。路是最高一级政权。在路这一级，设置经略安抚使一人，主要负责全路的军事事务，兼理民政事务；设置转运使一人，负责地方财政事务，收取税赋并上交中央，后来职权渐重，成为行政长官；设置提典刑狱一人，负责诉讼事务；设置提举常平一人，负责管理常平仓救济、农田水利等。这四种官均是由中央派到地方以监管指挥地方军、政、刑、财的，相互监督和制衡，便于皇帝统治。路下设府、州、军、监，都是直属于中央的同级政权，分别设置知府、知州、知军、知监为长官，这些地方长官的任免权均在中央。为了防止武官在掌握兵权后割据一方，长官一般都由文官充任。县是最低一级政权。宋朝时，县也有府县、州县、军县、监县之划分，根据户数多少区分等级，长官称县令或知县，负责全县事务。

元朝地方行政制度的一个重要变化在于增设了行省建制。元朝统一全国后，为了治理广大的疆域，仿照金朝设立行尚书省制度，后来尚书省并入中书省，全国的地方行政机构也改称为行中书省，简称行省或省，元朝便形成了省、路、府（州）、县四级地方行政制度。行省的长官由中央委派，具有代表中央处理政务的权力。作为对郡县制的发展，行省制也被明朝和清朝所承袭，对中国古代的地方行政体制产生了重要影响。

自秦始皇在全国实行郡县制以来，这一地方行政制度便为历朝历代所沿用。尤其是县的名称，一直传承延续至今。郡县制在中国古代的政治制度中变革最少，主要是因为中央可以借助这一制度有效地控制地方，加强中央集权，有利于中央对地方的垂直统治。然而，在郡县制运行中，中央与地方始终存在着较为紧张的关系，中央倾向于集权，实现对地方的有效统治、管辖与监督，而地方则希望有更大的管理自主权。为了维护中央集权，历朝历代君主总是采取各种措施限制地方权力，防止地方势力过于强大而同中央离心离德，确保中央政令能够得到贯彻执行。总的来看，这项制度有利于加强最高统治者的权力，保证中央政府对地方的有效管辖。但是，由于地方行政机构在行使权力时受到诸多限制，不能充分行使职权，所以治理的积极性不高。

中国古代基层治理的一个依靠是乡绅制度。乡绅是在中国古代社会复杂的历史背景下形成的一个特殊阶层，主要由科举考试中落榜的文人、受过文化教育的地主、因高龄退休或生病休养而长期居住家乡的官员，以及宗族的族长等人员所组成。乡绅中的一部分人由于具有较高的德行声望，被当地民众所尊重，这部分人被称为乡贤。

中国古代的科举制度，是乡绅阶层形成的重要推动因素。在古代科举制度下，乡绅具有“士”和“仕”双重身份。在古代社会中，社会地位是按照“士农工商”的顺序进行排列的，一个人想要获得较高的社会地位，就需要通过读书考取功名，而读书之人被称为“士”。但是，科举制度的选拔和淘汰机制，使得许多读书人没有机会进入官僚系统，他们回到乡间，凭借学问和威望取得了百姓的信任，拥有了处理民间公务的话语权，这就相当于“入仕”了。因此，这些科举落榜的读书人，是乡绅的重要组成部分。

乡绅在古代的乡村社会中发挥着重要的管理作用。乡绅并非行政人员，也不拥有行政实权，但是在乡村治理中却具有较大的权威性。在皇权只能达到县一级的中国古代社会，这些乡绅实际上维护着广大农村地区的社会秩序，以士绅身份，承担着不可缺少的社会管理职能。地方官吏拥有治理地方事务的合法权力，但是，地方官吏往往还要听取地方乡绅的重要意见。朝廷任命的地方官吏，在贯彻执行中央政府的政令时，必须调动乡绅阶层的积极性，依靠他们的辅助才能有效地完成各项任务。在传统官、绅、民的基层社会结构中，乡绅处于上通下达的中介地位。一方面，乡绅可以向下传达统治者的政策，对百姓进行宣传和动员；另一方面，乡绅也可以将民意上传反映给官府，从而有利于官府做出较为合理的决策。从这种意义上来讲，乡绅阶层在一定程度上填补了国家权力的空隙，成为维护基层社会稳定的重要力量。

乡绅阶层在乡村文明建设中发挥着重要的作用。在中国古代的农耕社会中，乡绅是享有文化和教育的阶层。为了使乡村基层和民众能够接受统治者的思想教化，从汉朝开始，统治者就开始用“乡约”教化和约束百姓。到了明清时期，这一制度得到不断完善，清朝康熙皇帝为了教化和引导乡民，促进基层稳定，专门制定和颁布了《圣谕十六条》，规定在乡村社会中每隔半月宣讲一次。这一任务不可能单靠地方官员完成，还需要乡绅们的密切配合。乡绅在传达和落实来自上层的指令过程中发挥着重要作用，宣扬了统治阶级主张的社会道德规范，维系了乡村社会的文明秩序，发挥了基层社会稳定器的作用。

乡绅作为乡村社会治理的中坚力量，推动着地方各项公共事务的建设。乡村有较大的工程建设时，比如修路架桥、寺庙修缮、跨区域的大型水利工程等，虽然官府会进行协调，但是在实际执行中离不开乡绅的具体运作。此外，乡村的教育事业也经常有乡绅参与。乡绅阶层在很大程度上与科举制度相关联，部分乡绅人士受益于这一制度，他们出于对科举考试与文化教育事业的重视，往往热心兴办学校、创办私塾，发展教育。此外，乡绅阶层在乡村社会中具有较高声望，因而在乡村邻里发生纠纷时，还往往扮演着调解与仲裁的角色，能够有效化解乡村矛盾。

总体而言，在中国古代乡村社会中，乡绅阶层虽然没有获得统治者赋予的法定权力，但是在皇权不下乡的古代社会结构中，乡绅实际上扮演着管理乡村、教化乡民的重要角色。乡绅阶层既是传达上层政治意图的代理人，又是反映下层民众民意的代言人，在很大程度上补充了地方行政力量的不足，填补了国家权力在乡村社会的空隙，维护了基层社会的秩序。

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