分权制衡的省部制度

从秦始皇开始，皇帝掌握国家最高权力，并通过宰相统领省部官僚机关，牢牢控制着对中央部门和地方郡县的治理。地方大员代表皇帝行使管理权，这便是行省的来历，推及各县，以至民间的乡绅，形成了家天下的局面。具体来说，中国古代的中央制度包括宰相制度和省部制度。宰相是一人之下、万人之上的行政官员，统领各司其职的省部衙门，为治理帝王家天下奔走效劳。

宰相是对中国古代辅佐君主治理国家事务之最高官员的一种称呼，并不是指代特定的官职。“宰”，有宰割和主宰之意。关于“相”的含义，本意是眼睛看物，引申之意为扶助和辅佐。具有主宰之意的“宰”字与具有辅佐之意的“相”字，连在一起称呼就组成了“宰相”。“宰相”正式作为官名，只出现在辽代，在其他各个朝代先后出现过丞相、尚书令、中书令、内阁大学士（明朝）、军机大臣、总理（清朝末期）等等数十种不同的官名，都用来指称“一人之下、万人之上”的最高行政长官。

宰相是中国古代君主制度的派生物和附属物。古代君主虽然掌握行政、立法、司法等重要权力，但若要治理国家，还需要相应的行政组织，这个组织的最高层就是宰相或者是相当于宰相功能的机构，是直属君主的执行官或执行机构，同时也是皇帝的高级智囊团。

在殷周时期，最高统治者利用分封制统治全国。诸侯在自己所辖的分封国范围内进行政治事务的管理，最高统治者一般无权干涉，并且分封国实行贵族世袭制，从而导致这一制度越来越不利于最高统治者的统治。秦统一中国后，废分封，行郡县，通过任免官吏而非宗法亲缘关系来治理国家。在这一背景下，宰相制度开始确立。任命宰相的权力掌握在皇帝手中，皇帝可以决定适合的人选，不再以血缘和出身为唯一衡量因素，而是更加看重担任宰相之人是否具有治理国家的才能，从而有利于维护皇权。秦朝时，宰相使用的官名是“丞相”，有两人时，分为左右，称为“左丞相”“右丞相”，以左为上。丞相掌握着重要的权力，辅佐皇帝治理国家，具有非常高的政治地位。

汉朝继续沿用丞相制度，以丞相或左右丞相为宰相之职。汉初时，丞相位尊权重，其政治地位仅次于皇帝，可谓是一人之下、万人之上。汉武帝为了加强君权，采取措施来限制相权。汉哀帝时，改丞相为大司徒，丞相一职便被废除。

隋朝重新统一中国后，在吸收魏晋时期三省制发展经验的基础上，设立尚书、内史、门下三省制，宰相职权一分为三，目的是避免有权力的大臣独揽大权。内史省负责决策，设内史令为行政长官；门下省负责审议，设纳言为行政长官；尚书省负责执行，设尚书令为行政长官。三省的行政长官都是宰相。

唐朝承袭了隋朝的制度，宰相制度依然实行三省制，其职能分工与隋朝并无实质不同，只是将内史省的名称改为了中书省，主要还是负责决策。在古代社会，皇权与相权始终存在紧张关系。为了防止皇权旁落与宰相专权，唐朝经常变更相府机构，就连宰相的名称也时常发生变化。唐朝的宰相，不仅包括三省的行政长官，也包括其他参议朝政的重要官吏，例如唐太宗时期，吏部尚书杜淹、秘书监魏征均能参议朝政，行使的也是宰相之权。

北宋时期，宋太祖吸取唐朝后期权臣操控政治的教训，对中央行政机构进行改革，集权于君主，具有宰相职能的机构经常变革，宰相名称也发生了多次变化。掌管机要的行政机构主要在中书省，这一行政机构主要负责草拟政令、上传下达皇帝的奏折批件，遇事需用文书向皇帝禀报请示，征求皇帝意见，然后拟出政令，皇帝审查同意后才可以正式下发到各级行政机构。通过这种机制，皇帝实际上收回了宰相的决策权。在宋朝，枢密院是负责全国军务的最高军事机关，与中书省合称东、西“二府”。枢密院掌管兵籍、虎符，但须经皇帝批准后才能调动军队。当时，同平章事、参知政事、枢密使、枢密副使等职官均属于宰相之任。

元朝时，仅设置中书省为宰辅机构，其最高行政长官为中书令，通常由皇太子担任，统领百官，处理政务。下设左右丞相、平章政事，属宰相之职。

明朝初期因袭了元朝制度，设置中书省，其长官为左右丞相，负责处理全国政治事务，掌握着十分重要的权力。明太祖朱元璋为了加强皇权，于洪武十三年（1380年），以“谋反”罪诛杀了时任丞相胡惟庸，废除了中书省和丞相制度，规定皇帝掌管六部，直接处理全国政务，形成皇权与相权合拢之势。然而，皇帝一个人的精力毕竟有限，不可能完全独自处理繁多复杂的政务，所以后来又设置内阁大学士，充当皇帝的顾问，协同处理文书。随着内阁大学士不断参与政务，其所掌握的权力开始扩大，首席大学士更是被称为“元辅”或“首辅”，虽无宰相之名，却有宰相之实。

清朝沿袭了明朝的制度，继续设立内阁。内阁大学士是身为文臣的最高荣称，并无实际大权。真正掌握大权的军机处，是处理全国军政要务的中枢机构。雍正七年（1729年），因对西北用兵，需紧急处理的军务太多，所以增设军机处。军机处并非正式设置的机构，而是由兼任的军机大臣承旨办理军政要务，后来权力逐渐扩张，成为受皇帝直接控制的国家最高权力中枢，军机大臣则相当于宰相。

宰相制度在中国古代历史上具有重要地位，在国家行政管理中起到了一定的积极作用。从西汉和唐朝政治来看，宰相制度在国家治理中发挥了较好的作用。西汉是一个比较安定清明的时期，在这期间，除了君主励精图治之外，也离不开诸多宰相的辅佐之功。只有君权与相权在一定“秩序”范围之内保持和谐统一，才能出现安定清明的太平盛世。在西汉和唐朝，正是由于君权与相权相互制约又相互辅助，促进了君主的施政清明，维持了社会的稳定发展。然而，到了明清时期，君权与相权的矛盾不断加深，为了加强君主的统治，宰相制度在明朝时被废除。后来虽设立内阁，但却不是独立的行政机构，内阁大学士多以皇帝顾问的身份出现，并无实权。到了清朝，增设军机处，军机处逐渐取代内阁，成为政务处理中心，这样权柄更加集中于皇帝手中。

中国古代的中央机构体现为省部制度。作为古代中国社会治理国家的重要政治制度，它起源于汉朝，确立于隋朝，成熟于唐朝，直到清朝末期还在沿用。省部制度主要指三省六部制，是古代比较系统和完善的中央政治制度，其中的“三省”是指尚书省、中书省、门下省；“六部”是指吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，隶属于尚书省。尚书省形成于东汉时期，当时称尚书台，其设立的目的是制约宰相的权力，加强君主的统治；中书省和门下省形成于三国时期，其设立的初衷在于对尚书省的权力形成制约。这一政治制度在长期发展演变过程中，组织形式和职权规定有所不同，直到隋朝，才确立为三省六部制，成为中央行政系统，主要职责为制定、审核与执行中央政令和政策。

三省中的尚书省，在东汉时期便大致成形，当时称作尚书台。在西汉初期，朝廷的权力主要由皇帝和以宰相为首的中央行政机构掌握。汉武帝时，为了加强统治，开始将权力由外朝转移到内朝，任用少府尚书来协助自己管理文书奏章。东汉时期，最高统治者为了削减宰相的权力，对原来的三公九卿制度进行变革，三公虽居高位，但实际上掌握的权力已经被大幅削减，朝廷内部事务不再交给他们负责，最高决断权已经转移到皇帝一人手中。同时，尚书由于经常协助皇帝管理文书奏章、参与处理朝廷内部事务，其职权不断扩大，地位日益提高。

隋朝统一全国后，正式建立三省六部制。三省六部制作为中央行政机构开始运行。三省并立，成为中央最高政府机构，共同负责处理中枢政务。三省之间分工协作，相互制衡，共同向皇帝负责，从而有利于皇帝的集中统治。

唐朝在沿袭隋朝三省六部制的基础上对其进行了完善，其职责有了更加具体的划分。唐朝继续设立尚书省、中书省、门下省为三省；设置吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部为六部。唐朝的中书省相较于隋朝来说，职责更加明确，权力也相对集中。中书省负责起草中央政策、文书，草拟批阅各级官府呈报的奏折，还参与朝廷举办的各种重要活动。门下省具有审核文书、参与最高事务管理、纠正朝政过失的重要职责，对于中书省草拟的诏令行使复审权，如果认为有不合适或者不便推行的内容，有权力封还和驳正，要求中书省重新拟定。尚书省作为中央最高的行政事务管理机构，同中书省、门下省一样可以参与国家大事，并且主要负责中央政令的下达、贯彻和执行。无论是皇帝的旨意，还是中书省、门下省决定的事项，最终都需要通过尚书省经六部下发到地方行政机构执行。尚书省所属的六部二十四司，掌管着全国的行政事务。其中吏部主管官吏任免、调动与考核，户部主管全国财政、税收和民政，礼部掌管礼仪、学校、祭祀、诸藩朝觐以及涉外事务等，兵部掌管武官选用、军令、军籍及军训等，刑部主管全国刑罚政令及重大案件复审，工部主管工程营造事项。

在宋朝时期，三省制只有其名而无其实，日益具有发展为一省的趋势。宋朝设置中书、枢密、三司，分别掌管行政、军事、财政三大要务，宰相的权力被大幅削减，由枢密使、三司使所分取。在这种行政体制下，宰相、枢密使、三司使三者职权不分上下。宋朝为了加强中央集权，实行官称和实职分离的制度，三省、六部、二十四司名义上都有正式官员，但是除非得到皇帝任命，否则不能管理本部的事务。这样一来，就导致了朝廷内外大批官员无所事事，而且各级官府设置重复，机构空前庞大。但是，这有利于皇帝直接掌握用人大权，可以随时提拔官阶较低而有才能者担任要职，也可随时撤换无能之辈。在宋朝，包括宰相在内的所有官职基本上都是临时职务，中书令与尚书令一样，皆为荣誉头衔，只有进入关键部门、跟随皇帝身边或接受重要差遣，才是掌管实务实权的显官。

在元朝，中书省掌管全国政务，地位高、职权重，是上承天子、下总百司的中枢机构。尚书省则时置时废，门下省不再设置，因此中书省相较于前代而言，其重要程度和地位提高了许多。明朝彻底废除三省，但是六部制却一直沿袭到清朝末期。

总体来看，三省六部制的创立，有利于各个部门在皇帝支配下分工协作管理国家，三省之间既有分工又有合作，从而发挥互相制衡与权力监督的作用，提高中央政府的行政力量和国家治理效能。各部门之间既相互牵制，又协调运转，最终有利于加强中央集权，是中国古代行政管理制度的重要创举。

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