加拿大的福利制度也和美国一样，公共援助经历了从民间团体、地方政府向全国政府转移的过程。1940年之前，前者在加拿大政策和计划的制定中发挥了主要作用，但在二战结束时已朝后者转化。
殖民地时期，个体主义的价值观流行于英属北美殖民地。人们普遍认为创建美好生活的机会对所有人敞开。工业化时代之前，开垦、耕作土地是多数加拿大人的工作。当时贫困可以说相当普遍，但依赖公共或私人慈善机构的救济过活则遭人鄙视，不是被认为道德上的耻辱，就是被看作个人失败的标志。人们之所以对贫穷持这种看法，主要是由于新教神学思想的影响。根据新教的思想，成功证明一个人笃信上帝，蒙受天恩。而据此类推，贫穷则表明一个人罪孽深重，遭到天责。19世纪到20世纪中期之前，加拿大人认为这是一片充满机会的国土，任何人只要想工作，总能找到机会。其他工业化国家所采取的社会保障措施，在加拿大根本没有必要。需要慈善机构来关注的无法避免的贫困现象很少，几乎可以忽略不计，当时的私人慈善机构足以解决这一问题，因而政府不必介入。
在自治领建立后到19世纪末，加拿大完成了全国铁路网的建设，人口大规模迁移，西部开放，通过保护性关税扶植工业的发展。虽然由于1873年到19世纪末曾一度出现经济危机，经济发展一度减缓，但工业化和城市化已开始加速。由于1879年的关税法，加拿大工厂体系“几乎是一蹴而就”地建立了起来。^[1]
从对工人和企业主的调查中可以看出，加拿大工业化早期最大的特点是没有社会保障体系，工人阶层力量微弱。根据加拿大劳工委员会(Labor Commission)的调查报告，工人的工资菲薄，而食宿费用很高，一个人的收入不足以维持生计。女工的工资只有男工的一半，不够自己独立的开销。而且一旦出现伤病，工厂也不能为工人提供医疗保障，甚至就此失业。
唯一能为工人提供收入保证的是参加工会或是互济会。然而只有工人阶层中那些稳定的成员才能享受到这种利益，因为当时只有技术性的工人可以拥有会员资格，收入低、非技术型或季节性的工人无力定期支付保险金。以雪茄制造工人工会为例，在册会员如果生病或受伤，可以每周得到5加元的补偿金，共计16周(当时雪茄制造工人的平均工资为每周8加元或9加元)。如果该工人16周以后仍不能上班，补偿金则降为3加元，最终降到2加元。如果会员死亡，可以得到总额为200—500加元不等的赔偿金，具体数目视其入会时间的长短而定。^[2]
有些公司帮助雇员组织和运转共济计划。由公司和雇员各出一部分保险金，在员工生病或受伤的时候可以连续26周每周领取高于平均工资的补偿金，如果死亡可以得到一次性赔偿金。这种赔偿无论雇员是否因工患病或受伤都负责赔付。工人补偿法颁布之后，这种赔偿只限于因工受伤、患病或死亡的情况。还有些公司要求雇员加入公司共济计划，强制雇员缴纳高额私人保险金，对疾病、伤残或死亡进行赔付。
劳工委员会建议联邦政府建立养老金制度，以便使加拿大工人为其老年生活作一些储备。这将“使他们在垂暮之年可以不必依靠其亲属或慈善机构” ^[3]。但是，鉴于工人工资水平的低下，再加上失业的威胁，尤其是在冬季，定期缴存保险金几乎不可能，这使得老年养老金的立法进程受到阻碍。
除工业工人的问题之外，还有弃儿、少年犯、精神病人和智障者、贫困的增加、犯罪、疾病、婴儿死亡等社会问题。公众对这些问题的关注主要集中在政府与公民之间的关系上。19世纪下半期，加拿大的公众舆论经历了快速、显著的转变。自由放任和个体主义的原则受到新观念的挑战，如社会公正观念、对群体的福利以及整个社会更广泛的利益的关注等。
公众舆论转变的其中一个方面就是要建立一种社会最低限度参与机制(social minimum)，使加拿大人在社会飞速发展、工业化代价高昂的影响下能生活得有所保障。这种思路出于各种动机，如设立免费公共学校的想法的依据就是教育对于所有儿童都很重要，每个儿童都享有受教育的权利。而自殖民地时期，之所以提倡公共教育，其原因是教育可以提高社区的法律和秩序。将儿童从大街转移到学校被看作社会管理的一种手段，可以减少青少年犯罪。但是只有工业革命推动了义务教育理念的实施。工业化使人们认识到不仅需要具有最基本水平的劳动力，而且，学校教育还可以培养学生的纪律意识，为以后到工厂做工做好准备。1852年，爱德华王子岛实行了免费教育;新斯科舍在1864年也对中、小学实行了免费教育;19世纪70年代，安大略、不列颠哥伦比亚和马尼托巴等地的小学开始免费;80年代，免费公共图书馆、非正式的公共教育体系已建立起来。到1900年，公共教育体系在加拿大较大的城镇中已相当普遍。^[4]
为了给工厂工人建立一种社会所期待的最基本社会保障体系，在1880—1886年之间，共有6项与工作条件相关的法律草案在自治领议会上被提了出来。这些草案的必要性无可置疑，也得到相当多的公众支持，但没有一条获准通过，有的迫于雇主集团的压力而撤回，有的是因为超出宪法赋予联邦政府的权力而被宣布无效。^②
到19世纪90年代，社会改革成为一个多方面的公共话题。媒体、个人、自发的组织向公众提出了各方面的改革建议，涉及各个领域，如住房、卫生、城镇规划、公共医疗、工厂立法、儿童福利、劳教、公民政治以及许多相关的问题。一些社会工作者开始对这些社会问题进行全面的调查研究，其中具有代表性的一位就是蒙特利尔的一位富有的制造商赫伯特·布朗·埃姆斯(Herbert Brown Ames)。他在1896年对蒙特利尔工人区的3.8万个家庭和工厂进行了调查，目的是研究“普通城市的生活条件”。他的研究成果于1897年发表，对传统的观念提出了挑战，尤其是对于贫困的态度和贫困的原因。他认为，贫困问题在很大程度上是源于经济和社会体制，而不是由于个人的原因。他对于所发现的问题提出了一系列修正建议，如为那些有劳动能力的人在冬季提供能保证最低收入的工作，提高住房、卫生设施、城镇规划的标准，在私人慈善机构的赞助下建筑廉租住房等。对于那些因疾病、年老和其他原因没有劳动能力的人，可以由私人慈善组织进行援助。^[5]
在改革运动的推动下，1914年3月，加拿大社会服务委员会(Social Service Council of Canada)召集了第一次全国大会，讨论社会问题。会议通过了1908年提出的《政府养老金法》(Government Annuities Act)。该法令要求联邦政府建立老年保障体系，由政府参与保障老年人的利益。但这项法令实施后并未解决普遍性的问题，大量的老年贫困人口仍依赖于家庭、朋友和慈善组织的援助。
1914年通过的《安大略工人补偿法》(Ontario Workmen’s Compensation Act)是加拿大第一个社会保险法令。这一立法使工人在多方面获益：根据这项法令，工人不会因工作中出现事故或因工患上疾病而导致收入中断;法令保证工人不论雇主的经济状况如何都可以获得补偿金;而且与当时的穷人救济体系形成鲜明对比的是，获得补偿被看作一种权利，以现金支付。这项立法反映出社会意识的转变：工伤是工业发展的代价之一，并非个别工人的失误。这一法令被看作北美最先进的补偿立法之一。它的主要目标有两个：一是保证工人能够获得补偿，二是避免伤残工人在经济上依赖家庭、朋友或更大的群体。它标志着加拿大工人补偿运动的开始^[6]，此后，其他省的工人也相继获得了类似的保障。
一战之后，加拿大经济的各个方面突飞猛进，同时政府自由放任的政策进一步衰落。前所未有的世界大战突然爆发，这令很多加拿大人思考政府在塑造他们的生活中应该起到什么作用。
工业化的进程改变了以前乡村生活中非正式的社会保障体系，人们很难再依靠大家庭和亲朋好友及左邻右舍的帮助，于是单亲家庭的救济问题日益突显。工业化使大批妇女加入劳动大军，改变了传统的性别角色;养家糊口的人不再仅是男子，其经济的保障取决于劳力市场的状况，而劳力市场往往起伏不定。离婚现象越来越普遍，使很多妇女和儿童失去了经济来源。复杂的社会和经济条件造成了大规模的贫困现象，已不再是各个家庭所能解决的问题，私人慈善机构由于财力所限爱莫能助，只有利用政府的资源，由政府采取行动来帮助单亲家庭摆脱贫困。1909年，在西奥多·罗斯福总统召集的关于儿童问题的白宫会议上提出了建议：儿童不能仅因为贫困的原因而离开自己的家被送到福利院中。这项提议在美国掀起了母亲援助运动。作为美国的近邻，加拿大要求类似立法的呼声日益高涨。经过社会各方面的努力，母亲抚恤计划逐渐得到社会认可，终于在1920年4月17日在不列颠哥伦比亚率先通过了“母亲抚恤法”。之后，其他各省也纷纷制定类似的法令，到20世纪40年代都付诸实施。
母亲抚恤计划首次由省政府对贫困人口中的一类进行管理和资助，对传统的观念提出了挑战，从此对家庭和儿童的救济不再仅仅是私人慈善机构的责任，各省政府开始在社会福利领域担当起应有的责任。
20世纪20年代初，加拿大经济经历了严重的衰退，20年代末又经历了有史以来时间最长、最为悲惨的经济萧条。而在两次危机之间的几年里，经济发展和社会繁荣都引人注目。然而，即使是在经济发展的高峰期，多数加拿大人的生活水平仍在贫困线以下。
日益普遍的贫困问题使人们把希望寄托于联邦政府。1919年，自由党通过了该党关于社会保障的决议：“只要在加拿大经济条件允许的情况下，联邦政府就应该与各省政府联合建立起一套完备的社会保障体系，以应对失业、疾病、年老以及其他丧失劳动能力的情况，其中包括老年抚恤金、遗孀抚恤金、产期津贴等。”^[7]然而，在1921年自由党赢得竞选，麦肯其·金(Mackenzie King)为领导的自由党政府建立之后，却力图减少政府在社会问题方面的参与，把战时的一些权力逐渐下放给省、市政府。随着工业化进程的加快，失业不再是个别现象。人们逐渐认识到，失业是由个人无法控制的力量造成的，这与传统上对失业的看法发生碰撞。直到1914—1915年，官方才着手从安大略省开始调查加拿大反复发生的失业现象的原因。1919年，全国工业会议呼吁建立国家保险体系，包括失业保险、疾病保险、残废保险、养老保险以及丧偶保险等。20年代，各省为了保护工人的利益，实施了《最低工资法》。虽然最低工资法并不能保证工人摆脱贫困，所规定的最低工资甚至不足以支付最基本的生活开销，但它还是使加拿大向现代福利国家迈进了一步。
20世纪20年代，加拿大在福利制度方面最大的贡献当属《老年养老金法》的制定。随着工业化和城市化进程的加快，加拿大老年人的问题日益突出，传统的以家庭为主的养老方式无法解决老年人的生计问题。1924年，《劳工报》在一篇文章中谈到：“住房条件紧张，房租又高，使穷人难以担负起赡养父母的责任。独自生活的老年人，不分性别都缺乏必要的物质生活资料。”^[8]联邦下议院指定一个特别委员会调查加拿大老年养老体系。1925年，该委员会提出一份报告，建议为符合严格的财产测试、年龄在70岁以上的老年人提供养老补贴，每人每月20加元，由联邦和各省政府各付一半，并不要求领取者预先交纳养老保险金。在下院议院的努力下，1927年制定了《老年养老金法》。这项法令到1936年在全国普遍实行。由于该方案由联邦和各省共同担负老年养老金，双方很难更改协定，因而这项方案的实施具有相对稳定的保证，即使在大萧条时期，在政府财政紧缩的情况下仍能如数发放。另外，《老年养老金法》促使人们认识到社会保障不仅仅是地方所应关注的问题，而是全国性的问题。
大萧条和第二次世界大战进一步促使联邦承担起社会福利的责任。由于经济危机的冲击，加拿大的工农业生产大幅度下降，工人大量失业，传统的救济方式远不能解决严重的社会问题。社会舆论不再把失业看作个人的道德问题，而是看作一个全国性的社会和经济问题。社会各界呼吁联邦政府建立社会保障制度，由政府来帮助人们减少个人无法承受的社会风险。加拿大联邦政府1929年开始对家庭津贴问题进行调查，虽然由于社会各界对实行家庭津贴的利弊观点不一，这一问题暂时被搁置起来，但为1944年制定《家庭津贴法》埋下了伏笔。联邦总理理查德·贝内特受罗斯福新政的影响，于1935年1月宣布了他的改革计划，指出他的新政“就是指政府干预、政府调控。它意味着自由放任的终结”^[9]。他还提出了《就业和社会保险法》。根据这一法令，加拿大人把失业现象看作一个全国性的社会经济问题，而不是个人问题或地方的责任。但是，枢密院司法委员会以该法侵犯了宪法赋予各省的权力为由宣布其违宪。^[10]到1940年，高失业率给各省政府造成了巨大的财政压力，它们不得不向联邦政府寻求援助，表示愿意放弃在社会政策方面的排他性权利。1940年对《英属北美法案》进行了修正，允许联邦政府涉足失业保险领域，于是联邦政府获得了部分社会福利的立法权，同年制定了《失业保险法》。
《失业保险法》和《家庭津贴法》在加拿大社会福利史上具有非同寻常的意义。根据《失业保险法》，享受失业救济金是失业工人的一项权利，除低收入的工人失业后可以领取与其工资相比相对较高的津贴外，一般失业工人所享受的补贴金额与其之前所缴纳的保险金额成正比。该法令的目的之一是保证工薪阶层的正常生活水准。《家庭津贴法》为加拿大的社会保障体系注入了新的因素——普遍福利救济。根据该法，凡在加拿大出生或申请家庭补贴前在加拿大居住已满3年的16岁以下的儿童，均可享受福利救济金。“这两项法令体现了加拿大社会福利政策的基本原则和特征，为后来的一些主要福利立法所遵循。至此，加拿大的社会福利制度基本形成。”^[11]
二战之后，联邦政府力图扩大在社会福利方面的权利，但进展并不顺利。1945年，应麦肯其·金总理的要求，加拿大召开了联邦—省大会，商讨战后重建问题。联邦政府在会上发表了绿皮书，建议制定全国性的老年病人补贴法律，并宣布应当由联邦政府来处理失业问题，联邦政府在个人所得税、公司收入税和个人遗产税的征缴上享有排他性权利。这项建议遭到安大略和魁北克两省的强烈反对，未能在联邦议会获得通过。^[12]
50年代，加拿大在老年福利、残疾人补贴、失业保险、医疗保健等方面均取得明显进展。1951年通过了《盲人法》，1954年通过了《残疾人法》。这两项法令规定，享受津贴的盲人和残疾人年龄应在18—65岁之间，并通过财产测试，联邦政府和各省共同分担补贴金额。^[13]1956年，联邦议会通过了《失业援助法》，为那些不符合老年援助、盲人和残疾人以及母亲补贴条件的失业人员提供救济。1957年，议会相继通过了《老年保障法》和《老年援助法》，取代了1927年的《老年养老金法》。根据《老年保障法》，每一位70岁以上的老人均可领取由联邦政府提供的每月40加元的养老金，这种养老金带有普遍性，唯一的要求是领取养老金的人要有在加拿大居住20年以上的经历。《老年援助法》的救济对象是65—69之间的贫困者，每月可领取40加元的补贴，由联邦和所在省各担负一半。1957年颁布了《医院保险和诊断服务法》。根据这一法律，联邦政府为各省提供大约50%的费用来建立医院保险体系。这一法律的特点在于其全面性和普遍性，规定所有公民不论年龄、性别、健康状况均享受医疗保险。到1963年，医疗保险制度已惠及加拿大总人口的98.8%。^[14]
60年代，加拿大进一步扩大社会福利的覆盖面，使更多的人享受到社会保障。1964年通过了《青年补贴法》，实际上这是《家庭津贴法》的延伸。该法将享受津贴的年龄16岁提高到18岁的全日制在校学生。它认可了社会科技发展所带来的变化：青年人需要更长的时间接受教育，以适应社会的需要。1966年制定了《加拿大援助计划》，旨在提高和扩大加拿大的社会援助和社会服务，这是60年代最重要的一项反贫困立法。^[15]
1968年之后，皮埃尔·特鲁多两度出任联邦总理，他力图使联邦为所有公民提供平等的机会，减轻甚至消除贫穷造成的影响。1969年12月，他在联邦—省会议上指出：“根据新宪法，加拿大议会有权对社会财富重新分配，以缩小家庭收入的悬殊差别，减轻遍布加拿大的贫困现象。”^[16]在特鲁多执政期间，联邦在失业保险和医疗保健方面都取得了进展。1971年的《失业保险法》扩大了失业保险的范围，使几乎所有的就业者都能享受到该法提供的保障。1984年通过了《加拿大健康法》，该法的重要目标是“保护、提高和恢复加拿大居民的身心健康，帮助人民消除财力和其他方面的障碍，易于获得医疗服务”^[17]。这表明加拿大的医疗保健制度日趋完善。加拿大与美国医疗保障制度的主要区别在于私营部门和政府部门所起的作用不同，在加拿大政府负主要责任，私营部门起辅助作用，只负责弥补政府部门遗留的缝隙，而美国则恰恰相反。^[18]
1984年，以布赖恩·马尔罗尼为总理的政府实行新保守主义政策，希望与各省商讨，对福利制度进行全面修订。财政部长米切尔·威尔逊对于家庭津贴、老年福利和失业保险提出了改革建议，他认为：“应该对各种社会福利方案进行重新检验，以便使政府的社会政策更好地适应加拿大人的需要。”他强调：“工作才是收入保障的最佳途径。政府的财政开支必须用于创造工作的机会和确保收入更好地增长。”该思路最为引人注目的地方是建议废除当前各种收入保障方案中的全面性和普遍性原则，采用选择性原则。^[19]这意味加拿大福利制度的基本原则将要发生改变。此后，加拿大的福利制度开始重视“工作福利”。1985年9月，卫生与福利部长莫尼克·贝让提议以工作福利代替社会救济，鼓励享受福利的人中有劳动能力者参加工作。^[20]
进入20世纪90年代以后，加拿大经济长期不景气，失业问题尤为严重。因此政府进行了社会福利改革，在失业保险和老年福利方面发生了一些深刻的变化，力求减少政府的开支。1994年1月，人力资源开发部部长劳埃德·埃克斯沃兹在议会下议院发表演说，邀加拿大人参加“国家社会保障，劳动力市场和学习网络的重建”，目的是让人们回到工作中去。^[21]1996年，联邦议会下院通过了《就业保险法》，取代原来的《失业保险法》。这项新的法令降低了补贴的金额，并且提高了对申请人资格的要求，以此来限制这一体系作为经济稳定器的功能。这项法令使大多数工人失去了这一社会保障体系的保护。^[22]对于老年养老金，政府的计划也是增加个人的责任，减少政府的支出。随着加拿大社会的老龄化，对老年津贴的投入令政府无法承受，因此在1996年，财政部长保罗·马丁建议对《老年保障法》进行修订，将原来具有普遍性的老年津贴的补助对象改为“中、低收入的加拿大人”，目的是减轻子孙后代的负担，因为加拿大65岁以上的人口到2030年将翻一番，而且在退休后存活的时间也比原来长;1996年每5个工作的人分担一个人的养老金，到2030年一个人的养老金只能由3个人负担。^[23]许有政策分析人士认为这是在失业保险和社会保障领域的“现代化”。^[24]

[1] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第20页。
[2] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第24—25页。
[3] 同上书,第25—26页。
[4]② 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第27页。
[5] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第29—31页。
[6] 同上书,第44—45页。
[7] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第67页。
[8] 马克·诺瓦克:《老年与社会:加拿大的视角》(Mark Novak, Aging and Society: A Canadian Perspective),安大略省斯卡伯勒1988年版,第173页。
[9] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第87页。
[10] 利昂马·津斯基:《社会政策与加拿大联邦主义》(Leon Muszynski, “Social Policy and Canadian Federalism: What Are the Pressure for Change?”),载弗朗索瓦罗切等编《加拿大联邦主义的新趋势》(Francois Rocher and Miriam Smith, eds., New Trends in Canadian Federalism),安大略省彼得伯勒1995年版,第291页。
[11] 李剑鸣、杨令侠主编:《20世纪美国和加拿大社会发展研究》,人民出版社2005年版,第349页。　
[12] 芬克尔等:《加拿大人民史》,第396—397页。
[13] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第137—138页。
[14] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第140页。
[15] 杰奎琳·伊斯梅尔编:《加拿大联邦和各省的社会福利》(Jacqueline S. Ismael, ed., Canadian Social Welfare Policy: Federal and Provincial Dimensions),金斯敦1985年版,第30页。
[16] 麦金尼斯:《加拿大政治和社会史》,第696页。
[17] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第211页。
[18] 玛丽·鲁杰:《福利国家的重新调整》(Mary Ruggie, Realignments in the Welfare State: Health Policy in the United States, Britain, and Canada),纽约1996年版第185页。
[19] 奎拉查普尔:《收入保障与家庭平等化之间》(Guylachapelle, “Between Income Security and Family Equalization”),载安德鲁·格尔勒等编《马尔罗尼当政时期的加拿大》(Andrew B. Gollner and Daniel Salee, eds., Canada Under Mulroney: An End-of-Term Report ),蒙特利尔1988年版,第289页。
[20] 安德鲁·约翰逊:《1984年之后的加拿大社会服务》(Andrew F. Johnson, “Canadian Social Service Beyond 1984: A Noe-Liberal Agenda”),载安德鲁·格尔勒等编《马尔罗尼当政时期的加拿大》,第275页。
[21] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第250页。
[22] 格斯特:《加拿大社会保障制度的形成》,第281页。
[23] 同上书,第284页。
[24] 同上书,第282页。

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