1. 国家政策——加拿大经济现代化的总方针

加拿大联邦刚刚建立之时所面临的内忧外患的严峻形势呼唤着政府对经济发展和国家建设的强力干预。其中以修建太平洋铁路、鼓励西部开发和保护关税为主要内容的国家政策是政府对经济发展发挥积极的推动作用的典型代表。

首先，在西部开发中，联邦政府发挥了比美国联邦政府远为积极的主导性作用。第一，加拿大联邦政府采取果断行动，清除了西部开发的障碍，为西部的移居和发展奠定了基础。联邦政府通过与印第安人签订条约和颁布印第安法令，使西部的土著居民到19世纪80年代基本上都转入保留地，为白人移民空出了土地，并创造性地设立了西北骑警，维持西部秩序。后者成为东部文化传统的传递者和自治领拥有西部的象征。第二，联邦政府直接控制着西部的一切，与其他建国省份相比，西部处于二流的从属和半殖民地地位。联邦总理麦克唐纳曾表示：“自治领购买了整个西北地区，它属于整个加拿大。”东部“明显的假设就是：西北地区是由自治领花钱买来的，应该为东加拿大的利益服务”^[1]。正是为了修建铁路和吸引移民这两项“自治领的目的”，1870年通过的《马尼托巴法令》以及1875年的《西北土地法案》都规定联邦控制它们的土地及其他自然资源。第三，支持修建以太平洋铁路为代表的西部横贯大陆铁路，沟通东西联系。麦克唐纳曾经预言：“一旦铁路建成，我们才将变成真正统一的国家，既有共同利益，又有巨额省际贸易。”^[2]几经周折，这条铁路最终在1885年建成通车，成为联邦政府殖民西部的得力工具。第四，同其他各级政府和机构一道，积极采取各种措施吸引移民。在1873年6月以前的18个月中，联邦农业部通过其代理机构共发放各种语言的移民小册子181.5万份。自治领政府还采取了两项财政措施，鼓励移民：(1) 自1872年始，为移民代理支付工资，并按照所吸引到的移民数量给以奖励;(2) 建立了一套移民路费优惠制度(Passenger Warrant System)，为特定的移民提供削价越洋船票。如1872年，从利物浦到北美港口的一般票价为6.6英镑时候，优惠票价是4.5英镑，政府为此两项政策在1874—1875年支付6.7万加元。^[3]除此之外，为了改变世人认为加拿大西部荒凉、寒冷的流行观点，加拿大政府还组织各地具有移民倾向的人们到西部去参观考察。第五，联邦政府还为农业发展提供资金、技术和市场销售方面的支持。联邦政府资助农业技术教育，并建立起一套系统的农业试验站体系，该系统由27个试验站，1.5万英亩试验田和设在渥太华的主试验站组成，后者拥有14个不同的分支机构，每个机构专门研究一项专门问题。1879年，联邦政府还通过了《动物防疫法》(The Health of Animal Act)，以帮助农场主控制和预防家畜疾病。

其次，作为国家政策重要组成部分的保护关税政策是联邦政府干预经济发展、推动工业化和经济现代化的另外一项重要举措。麦克唐纳认为：“只有通过关上我们的国门，把他们拒之于我们的市场之外，他们才会将他们的市场向我们开放……只有通过关上我们的国门，我们才能得到任何东西。”^[4]

《1879年关税法》对工业品和制成品的税率比以前有了很大提高，具有明显的保护性质。各类产品的税率一般是：半制成品和工业原料，10%—20%;制成品设备，25%;制成消费品，30%。在1879年以后的8年中，对许多制成品的税率再度提高，如割草机、打捆机和收割机的税率从25%上升到了35%，“直到1887年，加拿大才实现了稳定的关税，或者说，保护才到达了顶点”^[5] 。

自由党在1896年上台后，“维持了保护的原则和国家政策的基本特征”^[6]。劳里埃政府延续了利用西部土地吸引移民和改善交通的策略，1897年《菲尔丁关税法》虽然税率略有降低，但税种增加了。劳里埃政府还在1904年通过了首个反倾销法。虽然念念不忘自由贸易，不过总起来看，“在经济扩张的这段时期加拿大的商业政策总体上是国家主义的。”^[7]

除了通过关税政策刺激加拿大工业的发展外，联邦政府还采取其他各种可能的措施积极鼓励制造业的发展，如直接的物质奖励、教育和科研方面的保障和工业立法等。

总之，从自治领建立到20世纪20年代是加拿大经济现代化和国家建设取得巨大成就的历史时期。联邦政府的国家政策，对于全国经济的发展和国家的进步，的确发挥了巨大的推动作用。在政府保护关税和其他优惠政策的激励下，加拿大的工业发展取得了巨大的成就：1870年，加拿大有制造企业38898家，雇工18.2万人，产值2.17亿加元;而到1930年，虽然企业总数降到了22586家，但雇工人数却增加到了61.4万人，产值32.37亿加元。1871—1895年，加拿大国民生产总值年增长2.5%;1895—1913年，达到了5.8%，远高于同期的美国。到1931年，加拿大西部四省的人口从1871年的10.9475万人增加到304.7792万人，占全国人口的比例接近1/3;草原三省的农业资产总值从1901年的23.516万加元增加到1926年的28.20亿加元，占全国总比重的43.6%。西部开发除了带来加拿大小麦经济的繁荣和农业的比重持续较高以外，还为东部的工业化创造了条件。

不过，加拿大这种发展模式也带来了两方面的问题，其一是对西部的过度控制和经济剥削导致了该地区的不满，从而带来了西部地方主义的持续高涨;其二是保护政策所带来的外资控制制造业比例偏高，从而对国家的主权造成威胁。

2. 保障、规范、约束——加拿大政府对经济发展的服务和管理功能

政府在国民经济发展过程中的作用除了推动功能外，还担负着控制和保障功能。所谓控制，主要指其对经济的管理和规范功能;而保障则不仅指其创造一种适合经济运行的政治环境，而且还指其所具备的提供公共服务的功能。

首先，在自由市场的前提下保障经济的平稳健康运行是政府最基本的经济功能之一，而对各个行业进行审查和干预，制订相应的行业标准和保障措施正是政府上述功能的体现。为了保障经济的正常运行和处理不断出现的各种经济问题，加拿大政府陆续出台了一系列措施，逐渐形成了今日市场自动调节与政府干预相结合的格局。第一，保障金融和银行业的健康发展。由于历史的原因，加拿大并没有形成美国那种自由银行制度，而是发展起来了一种特许银行制度。1871—1930年，加拿大的特许银行从36家逐渐下降到10家，而分行则相应地从1868年的123家增加到4069家，资产也从8000万加元增加到30亿加元。^[8]第二，规范商品交易行为，维护消费者权益，确保交易的自由公平。自治领的贸易与商业部下面设有商务信息服务处，负责报告世界各地的市场信息，《商业信息杂志》每周出版一期，为加拿大企业家提供商业信息，同时政府还印行进出口指南。第三，对劳动者权益的规范。1900年，联邦成立劳工部以调解劳资争端，并通过禁止输入契约劳工的法律。1939年，加拿大刑法规定，仅仅因为其劳工组织资格而解雇劳工为非法。由于劳工问题大部分属于省权范围，所以省政府在这些事务方面发挥着较联邦政府远为积极的作用。各省都有关于女工、童工、最低工资、工时、工厂检查和安全等方面的法令，基本上都沿袭了英国的先例，并在借鉴美国工业复兴法和华格纳法的基础上，承认劳工组织的地位和权利。第四，政府对社会福利事业的干预。伴随着福利资本主义的发展，政府在这方面的投入也逐渐加大：不包括教育经费，全国各级政府1913年用于福利和救济的费用为1500万加元，1930年8300万加元，1937年2.36亿加元。^[9]

其次，反对垄断，维护市场竞争。在市场经济条件下，竞争被认为是保障企业能够实现最大限度社会利益的有效手段。然而，资本的本性却是追求垄断。加拿大政府针对垄断所采取的第一步行动是在1888年成立了一个调查委员会，对国内的垄断情况进行调查。该委员会的调查报告认为：“垄断的邪恶在这个国家还没有完全显现出来。但是，已经有足够证据表明，针对其危害性倾向和影响需要采取法律行动，以消除上述或类似的合并与垄断所带来的邪恶。”^[10]在上述报告的基础上，加拿大在1889年通过了第一部反垄断法。该法规定，任何非法的共谋、合并、约定和安排等都属犯罪。1892年，上述反垄断法令成为了加拿大刑法的第498款。

反垄断的目的并不是消灭垄断，而是对垄断行为进行必要的规范，尽管各种反垄断法令不断出台，但是一个不能否认的事实仍然是：企业集中的比例越来越高。根据加拿大消费与公司事务部的调查报告，加拿大制造业中集中的比例高于美国：1963年，美国50家最大的制造业公司新增产值占其行业的比例是25%，而加拿大在1965年的比例是36%。^[11]

再次，公共拥有成为加拿大政府对经济运行进行干预的有效手段。提供公共服务和保障经济发展所必需的基础设施的运转是政府的另外一项重要的经济功能，加拿大政府在这方面进行了创造性的尝试，摸索出了一条具有加拿大特色的道路——公共所有或者叫皇冠公司(Crown Corporation)。根据加拿大学者的定义，皇冠公司是“为了提供公共服务功能而由政府所创建的以公司的形式存在的一种机构”。

皇冠企业主要集中在具有自然垄断性、对国计民生具有重要影响、涉及国家安全、具有外在性影响等特征的一些行业和部门。它的产生可以追溯到自治领建立初期，联邦政府在1876年修建完成的殖民地际铁路(Inter-colonial Railway)和1918—1923年逐渐形成的加拿大国家铁路(CNR)可以看作是加拿大皇冠公司的原型。自20世纪以来，各级政府以不同形式建立了各种各样的公有企业，甚至部分政府的功能也转交皇冠公司来执行，后者成为政府推行经济政策的一个有力工具。根据1979年的统计数字，联邦全部或部分所有的皇冠公司共有344家，雇员20万人，资产总值290亿加元;省有的皇冠公司为197家，资产总额为590亿加元。^[12]

公共所有也是加拿大各级政府进行经济调控的得力工具。“政府拥有和经营公共设施，不是为了自己赢利，而是以最好的最廉价的方式为其民众提供服务。”^[13]在一般情况下，私有企业无法解决社会公正问题，公有企业无法解决效率问题。从一定意义上讲，加拿大的皇冠企业是公有企业和私有企业共存合作的一个典型。在诸多部门中，公共所有与私人所有同时存在，而且在许多领域，如技术规范、权力转换和经济统计等方面，两种体制的经济形式还进行着有效的合作。“经济官员们，不管是掌控市政设施、省属皇冠公司还是私人企业，日益以一个声音说话，并且就其共同问题进行相互交流。”^[14]

最后，加拿大的省政府在经济现代化的过程中也发挥了重要的推动和调控作用。在联邦政府制订国家政策、推动经济发展的同时，安大略省的莫瓦特自由党政府也制订了被称为“小国家政策”的省经济发展计划。鼓励企业开发该省丰富的矿产资源、森林和水利资源。内里斯(Nelles)教授指出：“政府在工业中第一位的和历来最重要的功能是推动，而历届安大略省政府以极大的热情倾注于这项事业之中。”^[15] 除了安大略省的小国家政策外，西部诸省的省权建设和经济多样化运动也是省政府积极支持本地区经济发展的一个典型。对它们来说，省权建设主要是“一种经济地方主义的政策，省通过经济干预政策来建立本地的工业基础，以期使本省从中部加拿大的经济和政治势力对边缘经济的压迫中解放出来”^[16]。

总之，在加拿大经济现代化的过程中，政府发挥极大的推动、引导和规范作用。从一定意义上讲，加拿大联邦政府所扮演的经济角色是一种后发展国家和以欧美为代表的先发展国家的一个混合，既专注于推动经济进步，同时又积极卷入对经济运行的规范和保障之中，而加拿大经济现代化的成就即是对其上述作用的最好肯定。

[1] 莫里斯·泽斯洛:《加拿大西北地区的开放1870—1914》,第14页。
[2] 唐纳德·克赖顿:《麦克唐纳:老酋长》,第254页。
[3] 沃农·C.福克:《加拿大农业政策的历史模式》(Vernon C. Fowke, Canadian Agricultural Policy: The Historical Pattern),多伦多1946年版,第166—169页。
[4] 麦克·哈特:《加拿大贸易政策史》,第64页。
[5] 奥维尔·约翰·麦克迪尔米德:《加拿大商业政策》(Orville John McDiarmid, Commercial Policy in the Canadian Economy),坎布里奇1946年版,第163页。
[6] 皮特·威特:《1896—1914年的加拿大》,第20页。
[7] 奥维尔·约翰·麦克迪尔米德:《加拿大商业政策》,第238页。
[8] 弗朗西斯·汉肯、T.W.L.麦克德莫特:《控制下的复兴:加拿大商业与政府关系的分析》(Francis Hankin and T. W. L. MacDermot, Recovery by Control: A Diagnosis & Analysis of the Relations between Business & Government in Canada),多伦多1933年版,第221页。
[9] K.J.雷、J.T.麦克劳德:《商业与加拿大政府论文集》,第39页。
[10] 格劳福德·古德温:《加拿大经济思想:一个发展中国家的政治经济学1814—1914》,第138—139页。
[11] K.J.雷、J.T.麦克劳德:《商业与加拿大政府论文集》,第198页。
[12] J.罗伯特·S.普里查德编:《加拿大皇冠公司》(J. Robert S. Prichard, ed., Crown Corporations in Canada: The Calculus of Instrument Choice),多伦多1983年版,第317页。
[13] 弗朗西斯·汉肯、T.W.L.麦克德莫特:《控制下的复兴:加拿大商业与政府关系的分析》,第268页。
[14] 克里斯托弗·阿姆斯特朗、H.V.内里斯:《垄断时刻:加拿大公用事业的组织和管理》(Christopher Armstrong and H.V.Nelles, Monopoly’s Moment: The Organization and Regulation of Canadian Utilities, 1830—1930),费城1986年版,第317页。
[15] H.V.内里斯:《发展的政治学:安大略省的森林、矿藏和水电资源1849—1941》(H. V. Nelles, The Politics of Development: Forest, Mines and Hydro—Electric Power in Ontario 1849—1941),蒙特利尔2005年版,第490页。
[16] R.A.杨等:《对省权建设运动概念的批评》(R. A. Young, Philippe Faucher and André Blais, “The Concept of Province—Building: A Critique”),《加拿大政治科学杂志》,第17卷,第816页。

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