面对目前的国家形势，天子批准了两大措施。

第一是改州刺史为州牧。这个建议来自帝国的宗室成员、太常刘焉。大汉自孝武皇帝起设立刺史部十三州，每州设刺史一人，每个州部下辖若干郡县。但有一点必须明白，即州部不是行政区域，帝国的地方行政是郡县两级。那么，州部是什么呢？州部是帝国的地方监察机构。在中央，军政大权由丞相、三公、太尉等掌管，而对中央官吏的监察，则由御史大夫掌管。监察功能延伸到地方，就是刺史了，这是大汉对今后千秋万代树立的一项典范制度。孝武皇帝初立刺史时，故意将刺史的秩位搞得比他的监察对象——郡守低一百四十石，因为嫉妒心理会促使刺史们穷凶极恶地整倒比他大的官僚。可是后来，刺史的权力越来越大，朝廷也只好将其秩位增加至二千石。事实上，至本朝，刺史已经成了地方的最高行政长官，只是没有名分罢了。

刘焉干脆让刺史名副其实。他对天子说：“目前四方兵寇不止，地方上由于刺史的名分和威重都不足以征调粮食兵马加以镇压，而且朝廷的刺史们大都不称职，贪暴扰民，以至天下离叛。宜改置牧伯，选拔有清名的重臣居此大任。”他说的话得到公卿们的赞同。事实上，平定黄巾以及羌乱的事实，已经告诉大汉的君臣，帝国中央已无力控制局面，形势比较好的地方，都依仗着地方长官个人的威望和势力。

不过，刘焉的建议并非从大汉的利益考虑，而是有他自己的小算盘。他觉得大汉的死期快到了，一家人的性命寄在洛阳城中，迟早要遭祸殃。事后，他去朝中活动，要求委派自己做交趾牧。那是帝国最南端的半开化地区，没有人肯去但却是个避祸的好去处。在没有得到答复之前，他遇上了那个在洛阳城里逢人便说京师当有大兵、两宫流血的望气者。

此人名叫董扶，是个卜师和谶纬专家，他的家乡益州处在四川盆地之中，不仅雾气很重、难见天日，而且迷信流行、神学昌盛，还诞生了中国的本土宗教，直到一千八百多年之后，这里的工商管理部门竟然仍给卜师们创办的预测公司颁发营业执照。和预测大师们往往首先受到无知粗鲁的武将们的知遇一样，董扶的伶牙俐齿博得了大将军何进的称赞，并被授予侍中这样的高级顾问职务。但这种人，对神灵的兴趣远逊于对阴谋和权力的兴趣，他神秘兮兮地将一个天机泄露给刘焉：

“京师将乱，益州分野有天子气。”

一句话把个胆小的刘焉说得有几分野心了，他又去活动，要求做益州牧‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。恰巧益州刺史郤俭在任上横征暴敛，加之并州刺史张懿、凉州刺史耿鄙皆被叛乱的羌胡击杀，朝议许可。同时任命宗室成员刘虞为幽州牧，太仆黄琬为豫州牧。

董扶随刘焉上任，拜蜀郡西部属国都尉、太仓令。一做了官，他就把老本行抛到了九霄云外。

州牧可以行使地方的军政大权，因此，他如果还愿意忠于大汉，则为汉臣；否则，就成了割据一方的军阀。事实上，不到几年工夫，大汉的州牧都成了军阀；不想当军阀的州牧，也被想当军阀的州牧打垮了。后来，当了军阀的州牧们又想当皇帝，可皇帝只能有一个，于是，只得相互开战。最后剩下一两个，谁也吃不动谁了，就各自在占领的地盘上做了皇帝。这样一折腾，秦汉以来四百多年的大一统，中断了将近四百年。

第二大措施，加强帝国中央军队的建设。这一点，天子自从黄巾之乱就开始留意了。中平五年（188）八月，天子组建了一支西园军，下设八个校尉。天子命小黄门蹇硕为上军校尉，虎贲中郎将袁绍为中军校尉，屯骑校尉鲍鸿为下军校尉，议郎曹操为典军校尉，议郎赵融为助军左校尉，议郎冯芳为助军右校尉，谏议大夫夏牟为左校尉，谏议大夫淳于琼为右校尉。西园军的指挥权，归上军校尉所有，即连帝国最高军事统帅大将军，也归上军校尉统领，因为天子总是觉得中官可靠，这个魁梧有力、计谋又多的小黄门更是可靠。可天子又相当糊涂，给蹇硕配备的下属尽是些士大夫、士族子弟，这些人都有自己的打算，手上有了兵岂不更好？蹇硕是天子的一条狗，可天子却让他和一群狼在一起。

天子的两大措施，对大汉帝国来说，皆是送终之举，前者开启了地方割据；后者开启了宫廷政变。

这年十月，奏报青州和徐州又闹起了黄巾，来势很大，一时无法对付。这时天子听到了京师当有大兵、两宫流血的谣言。天子要振作精神，压压邪气，他打算搞一个规模相当大的阅兵式。

参加阅兵的军队有京师的禁卫军、西园军和地方选送的军队，计步骑十万。天子让人在洛阳西北的上西门外平乐观筑了个大坛，上建十二重华盖，盖高十丈。大坛的东北又筑一小坛，上建九重华盖，盖高九丈。命参加检阅的军队日日加紧操练。十月十五甲子日，阅兵式开始。天子立于大坛上十二重华盖之下，大将军何进立于小坛九重华盖之下。天子在鸦雀无声的将士面前亲自穿上甲胄，给战马挂上甲片。赞礼官高声喊道：“吾皇万岁，亲临戎阵，称为‘无上将军’！”接着，无上将军由大将军陪同，巡视军阵，将士们山呼万岁，喊声震天。天子苍白的脸上有了些血色，像喝醉了酒似的。回到坛下，天子将一柄宝剑授予大将军。

然后，各军兵种开始表演战术技巧，变换行阵。这时，陪同天子观看表演的将领之中，有讨虏校尉盖勋。天子探下身子问他：“寡人像这样演练行阵，爱卿看了有何感想？”

“臣闻先王炫耀道德而不展示兵马，现在盗寇皆在边远地区，而陛下却在京师阅兵，还不足以昭示陛下的威严与果毅，最多算得上是穷兵黩武罢了！”

盖勋穿着甲胄，按礼不用下跪，站在天子面前说了这番硬邦邦的话。他知道，天子骨子里面，是把这次阅兵当成大型游戏来玩的，大汉的威风早已扫尽，阅兵又能挽回几何？钱倒是花了不少。

谁知，天子的回话也让盖校尉吃惊不小：“说得好啊！寡人恨见君晚，朝中群臣，当初皆没有说过这样的话。”

阅兵完毕，盖勋见到袁绍，悄悄地说：“本初（袁绍字），天子甚聪明，一点也不是想象中的那样，只是为左右群小所蒙蔽罢了！”

盖勋还是错估了天子，天子说这种话，其实是人之将死，其言也善。他积重难返，大限快至，糊涂了一世却说了几句聪明一时的漂亮话，虽说可嘉，却于事无补了。

袁绍听了也很高兴，他让盖勋这些天来自己家中叙谈。盖勋心照不宣，他知道，袁绍要和他谈的事，就是整整二十年前大将军窦武和太傅陈蕃谈的事情。等到了袁绍府上，盖勋才发现，西园军的八个校尉，除了上军校尉，其余皆在座中，主持会议的正是现任大将军何进。

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