叶卡捷林娜二世在其34年的执政生涯中，顺应俄罗斯社会的官僚贵族主导趋势，并将这种趋势推向高峰，建立起贵族专政的国家体制。叶卡捷林娜二世登基伊始，就对“有功”的贵族，大行封赏，比她的前任更为慷慨。在受奖的贵族中，原小俄罗斯统领基·拉祖莫夫伯爵得到5000卢布，参政院成员尼·潘宁得到5000卢布，近卫军中尉格·奥尔洛夫得到800农奴，近卫军少校阿·奥尔洛夫得到800农奴，叶·达什科娃大公夫人得到24000卢布。叶卡捷林娜二世在这一次共赏赐了18000农奴和186000卢布。她在位34年里，共赏赐80万农奴。像奥尔洛夫兄弟、格·波将金、彼·鲁勉采夫等宠臣，都成为拥有数万农奴的大农奴主。

叶卡捷林娜二世不但对贵族给予农奴财物赏赐，扩大经济特权，还强化贵族的政治特权。首先，建立起贵族主导的地方政权体系。1775年11月2日，叶卡捷林娜二世为恢复被普加乔夫起义所摧毁的地方政权，更加有力地维持专制统治秩序，发布《全俄帝国省政管理法令》。该《法令》调整了地方政权建制，明确了行政、司法主官的权责及机构设置事项。《法令》取消了省、州、县三级政权建制，改为更有利于专制皇权直接统辖的省、县两级建制，减少了中间层次。全俄被划分为50个省，省下辖县，县级建制比原来翻了一番还多。省、县的设置，以人口规模为依据，每省为30万—40万人，每县为2万—3万人。这种区划的实质是“中世纪的、农奴制的、官僚行政的划分”^[1]。

《法令》规定，省的行政主官是省长，另有副省长和两名参事辅佐。省长由沙皇任命。省长、副省长和参事组成省级权力机关——省行政管理局。省级财务机关是税务署，负责管理财政。省级民事管理机关是社会救济厅，负责国民教育、公共卫生、慈善事业，并兼行使警察职能。省级司法机关为刑事法院和民事法院，并设三个等级法院，即贵族的高等地方法院、市民的市政局、国有农民的高级农民法院。各法院院长由省长任命，陪审官按等级选举产生，每三年选举一次。另设有良心裁判法院，该法院监督法院的判决和警察的执法，有权释放无辜被捕者，并为被捕者作担保。^[2]

由于俄罗斯地域辽阔，省级建制庞大，不便于沙皇逐个地具体掌握。为此，《法令》规定，沙皇任命的总督管理2—3个省，掌握辖区的全权，既是军队统帅，又是行政长官，在中央，他还是参政院成员。

县级主官是行使行政与治安双重职权的县警察局长。县级行政机关是初级地方法院，隶属于省行政管理局。县级司法机关是县法院和初级农民法院。法院的法官和陪审官分别由贵族和国有农民选举产生。只有拥有1万—3万名国有农民的县才能成立初级农民法院，并经省长批准。初级农民法院的领导权往往为当地贵族垄断，很难保护国有农民的利益。

《法令》规定，城市为独立的行政区划。一般城市的主官为市长或城防司令，两个首都彼得堡和莫斯科的主官为警察总监。城市的司法机关是市政局。市长和市政局，由商人和市民选举产生。

叶卡捷林娜二世对中央政权进行改造，使之更加有利于沙皇专制统治。叶卡捷林娜二世实行高度的中央集权，把权力把持在自己手中。叶卡捷林娜二世撤销几个委员会，把它们的职能下放给省的相关署、厅。参政院的作用大为削弱。女皇直接通过总检察官传达圣谕和听取汇报，而不通过参政院。重要委员会的主席直接参加参政院和最高宫廷会议。叶卡捷林娜二世从中央到地方，建立起一整套的贵族官僚机构，“沙皇的专制就是官吏的专制”^[3]。

叶卡捷林娜二世不仅建立起完整的贵族官僚体系，而且通过立法把贵族的政治、经济等方面特权法规化、固定化。1785年4月21日，叶卡捷林娜二世颁布《贵族宪章》。这个《宪章》是开明专制的贵族政治倾向的集中体现，从《指导书》的自由主义色彩到《贵族宪章》的贵族政治倾向，表明叶卡捷林娜二世无力超越俄罗斯社会强力结构作用下、界定给自己的历史方位。《贵族宪章》从维护贵族官僚帝国的基本利益出发，确认了贵族占有土地和农奴、享有免除肉刑和人头税等政治、经济、司法诸方面特权;县、省都要建立内部自治的贵族团体;县贵族每三年集会选举贵族理事。省贵族集会，从县贵族理事中推选省贵族理事，并推荐为省各衙门官署的候任人选。贵族有权把自己的要求提交总督，或通过特别代表呈交参政院或沙皇本人。

叶卡捷林娜二世在颁布《贵族宪章》的同日，发布《城市宪章》。这是18世纪俄罗斯第一部系统地关于新生的资产阶级的法令。美籍俄裔历史学家维纳德斯基说：“叶卡捷林娜特别希望资产阶级发展起来，因此，她把《城市宪章》和《贵族宪章》同时发表。”^[4]《城市宪章》把市民分为六类。第一类是所谓“真正的市民”，包括所有在城市拥有不动产(房屋或其他建筑物、土地)的人，贵族、官僚和僧侣须在城市内有不动产方可列为“真正的市民”。第二类市民包括第一类行会商人(拥有1万—5万卢布资本的商人)、第二类行会商人(拥有5000—10000卢布资本的商人)、第三类行会商人(拥有1000—5000卢布资本的商人)。第三类市民包括行会手工业者(工匠、助理工匠和学徒)。第四类市民包括在本地从事手工业或其他职业的外埠人和外国人。第五类市民包括拥有五万卢布以上的资本家、银行家和船主以及学者、艺术家、作曲家、建筑师等有名望的市民。第六类市民包括靠手工活、矿业、渔猎糊口的市民群众。“上述六类市民是严格按照财产资格划分的。……在城市经营工商业并拥有房产的农民，被排除在市民之外。”^[5]

《城市宪章》规定城市实行市民自治，“29.市民可召开市民大会，组建城市联合会，享有下述权益。30.市民每三年的冬季，在得到总督或省长的允许后，选举市政长官，须听取总督或省长的推荐。31.市长和高级市政官每三年由城市联合会投票选举产生;法官和陪审官由城市联合会每年投票选举。”^[6]城市选举是有财产资格限制的，凡缴纳50卢布以上资本税、年满25岁的市民才有权参加城市联合会。也就是说拥有5000卢布资本、年满25岁的市民才能成为城市联合会的成员。有限的选举制，特别是财产资格的限制，是开明专制的普遍特征。叶卡捷林娜二世道出了开明专制君主对于富人的共同看法：“富有者对于人类拥有惊人的权力，因为君主们自己归根结底也将尊敬那些发财致富的人。”^[7]城市自治权实质上被富有商人和市民操纵着，他们与贵族官僚有着千丝万缕的联系。《城市宪章》提高了市民的政治地位，城市上层从中获益匪浅，城市中下层市民的状况并没有明显改善。叶卡捷林娜二世发布《城市宪章》的目的，在于调动市民、商人创造财富的积极性，为贵族官僚帝国提供物质支持，并扩大统治阶级的范围，巩固专制皇权与官僚贵族的政治体系。叶卡捷林娜二世时代，在社会结构、政治制度、意识形态层面，资本主义现代化进入既彰显俄罗斯特质，又融汇现代化共性的新境界。

[1] 《列宁全集》,第20卷,中文第2版,第33页。
[2] Vernadsky,　A　Source　book　for　Russian　History,　Vol.　2.,　Yale,　1972,　pp.410-411.
[3] 《列宁选集》,第1卷,中文第二版,第395页。
[4] Vernadsky,　A　Source　book　for　Russian　History,　Vol.　2.,　Yale,　1972,　p.415.
[5] 孙成木等:《俄国通史简编》,上册,北京:人民出版社1986年版,第351页。
[6] Vernadsky,　A　Source　book　for　Russian　History,　Vol.　2.,　Yale,　1972,　p.41.
[7] 瓦利舍夫斯基:《俄国女皇——叶卡捷林娜二世传》,上海译文出版社1982年版,第251页。

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