彼得建立君主专制的政治制度，是资本主义现代化模式的必然选择。彼得大帝分别对中央和地方两个层面的政权结构进行改革，打击旧贵族势力，稀释大官僚权力，提携、奖掖拥护改革的下层出身的官僚。这种努力遭到旧贵族和新官僚程度不同的反抗或抵制，因为改革是一柄双刃剑，既触犯旧贵族既定权益，也损害了新官僚既得利益。“彼得大帝也彻底改组了中央政府，用联合组织来替代政府机构重叠的混乱现象。但是，他在改革地方政府方面，收效甚微，他曾做过两次努力，但均告失败，结果省的行政管理机构主要掌握在驻扎在各地的团队指挥官的手中。”^[1]

彼得大帝对中央政权机构改革，把应急功能性办事机构转变为常设职能性官僚机构。由于莫斯科中央权力机构——波雅尔杜马由旧贵族组成，他们反对改革。1699年，彼得大帝建立“近臣办公厅”，作为波雅尔杜马的办事机构，握有实权，把杜马悬置起来。俄罗斯政治权力从君主议会二元化向君主专制一元化方向发展。近臣办公厅只受彼得大帝的领导，统辖全俄军政要务。1721年2月22日，彼得大帝发布诏令建立参政院。^[2]同年3月2日，彼得大帝颁布诏令规定参政院的权力和职责，共有九项内容，从司法、税收到发展同中国、波斯的贸易。^②参政院由9名参政员组成，均为彼得大帝的亲信。为保障参政院这个最高行政机构绝对忠于自己，彼得大帝设立了凌驾其上的总检察官监督它的活动。

随着中央最高行政机关逐渐官僚化，中央衙门也开始职能化。1718—1721年，建立了11个委员会，实行委员会制，取消了近臣办公厅。每个委员会由10名成员组成，主席、副主席、四名委员和四名助理委员，重要问题投票决定。^[3]新机构重蹈了旧衙门的覆辙：扯皮不断，效率低下，官僚主义取代了旧贵族惰性。

地方行政改革分成两个阶段，第一阶段从1699年建立市政院到1708年第一次省政改革，是以城市自治为突破口的启动阶段;第二阶段从1709年到彼得逝世，为建立俄罗斯统一地方行政系统阶段。1699年，彼得大帝在莫斯科成立市政院，后改为市政厅，其他城市建立地方自治署。这些市政自治机构不隶属于地方行政长官和中央衙门，是管理市民机构，负责向民众征税，往往由地主豪强势力来把持。官方调动不灵，人民不堪其压榨。市政自治闹得民怨鼎沸。1710年后，彼得大帝不得已将城市自治机构划归省行政机构管辖，取消了市民民主自治的组织形式，使城市资产阶级和市民对其改革政策丧失信心。

1708年12月8日，彼得大帝把全国分为8个大省。省设总督，统掌军政大权，由亲信近臣充任。为制衡总督这些封疆大吏，彼得大帝设立省级参议会，地方贵族充任议员，监督总督施政。1713—1714年，又设立3个省，共11个省。由于俄罗斯幅员辽阔，省辖区域过大，1719年，彼得将全俄划为50个州，保留省，以州为主要地方建制。省总督掌管军事，类似后来的军区司令。州长执掌行政全权，对中央负责。随着行政建制呈几何级数膨胀，官僚激增，人民负担日重。彼得政治体制改革对于社会发展，由建设性力量转变为否定性力量，激起了人民的反抗，激化了统治集团内部的斗争。

资本主义现代化模式下，彼得大帝的中央集权从世俗领域扩展到宗教领域，囊括社会生活的各个方面。前彼得时代，俄罗斯以“第三罗马”自居，独尊东正教。教会享有至尊地位，还具有强大的经济实力，在18世纪的头二十年里，教会和修道院拥有的农业劳动力约占全国农业人口1/5，1718年在主教和其他高级僧侣领地上的农户增长37%，而在修道院领地上的农户增长36%。教会成为与国家并立的另一实体权威，这是彼得西欧化改革、建立世俗国家的政策所不能容纳的。1721年，彼得颁布宗教管理条例，废除总主教，设立中央政府宗教委员会，统管全俄宗教事务。^[4]教会从此依附于世俗政权，后来宗教委员会改称宗教事务管理总局，总局长由政府官僚充任。彼得坚持“教会的使命仅限于精神领域开展活动，绝不容许它干预政治。俄国的主人只有一个，即沙皇，而教会也必须听命于他”^[5]。彼得大帝认为，“国家具有非宗教因素的性质，而且以人民的意志为基础”^[6]。彼得认为僧侣是寄生虫，强迫他们交纳双倍人头税，没收教会的不动产与动产。僧侣阶层对于彼得大帝也充满了敌意与仇视，在下层人民起义，以及上层反改革势力中，都有僧侣混迹其间，煽风点火，激化矛盾。僧侣从宗教上否定西欧化改革的合法性与道义性，给彼得大帝造成很大的困扰。

制约贵族是资本主义现代化构建的制度性预付成本。1714年3月23日，彼得大帝颁布“一子继承法”。这项法令规定，贵族的不动产只能传给一个儿子，其他子女只能继承动产。贵族若无子女，可随意把不动产传给他所认定的一个人，动产亦悉由其传给所欲给的人。^[7]未分得不动产的贵族子弟只能到政府服务或到陆、海军中服役，以维持生计。丧失继承权的旧贵族对西欧化改革颇多怨恨，认为彼得大帝剥夺自己的权益。在历次反对改革的斗争中，旧贵族子弟都是中坚力量。彼得不但限制旧贵族的经济特权，还限制他们政治上的垄断权。1722年1月24日，彼得大帝颁布《官秩表》法令。法令把文武百官分为14个等级，文官从14等文官到1等文官，武官从准尉到元帅。法令规定，无论俄国人，还是外国人，贵族、平民，一律从最低一级干起，非贵族出身的人任八品官衔，可获得贵族称号。^[8]旧贵族在政府中传统的特权地位被取消，彼得实行“量才施用”和“论功取仕”的官僚路线。这对俄罗斯传统社会结构造成了冲击，因为“只有历史资本主义制度下才按照个人的长处来分配职位”^[9]。丧失特权的旧贵族与被淘汰的新官僚结合在一起，形成反对改革的障碍势力。

[1] 林赛:《新编剑桥世界近代史》,第7卷,北京:中国社会科学出版社1999年版,第16—17页。
[2]② Vernadsky,　A　Source　book　for　Russian　History,　Vol.　2.,　Yale,　1972,　p.336.
[3] Ibid.〖KG-*5〗,　p.337.
[4] Vernadsky,　A　Source　book　for　Russian　History,　Vol.　2.,　Yale,　1972,　p.370.
[5] 特鲁瓦亚:《彼得大帝》,北京:世界知识出版社1983年版,第319页。
[6] 苏联科学院:《苏联各民族的哲学与社会政治思想史纲》,第1卷,北京:科学出版社1959年版,第118页。
[7] Vernadsky,　A　Source　book　for　Russian　History,　Vol.　2.〖KG-*4〗,　Yale,　1972,　pp.351-352.
[8] Ibid.〖KG-*4〗,　p.344.
[9] 华勒斯坦:《历史资本主义》,北京:社会科学文献出版社1999年版,第86页。

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