1.联邦制度的变化与健全
澳大利亚联邦的成立标志着联邦运动的完成，但澳大利亚仍一如既往地在渐进中发展。如果说在这以前澳大利亚人的追求是建立一个自由和平等的理想社会，那么，从现在起，他们则面临着如何使理想向现实转变。从1901年到第二次世界大战爆发，是澳大利亚联邦国家成长和发展的重要时期，也是澳大利亚从殖民地政治向民族国家政治转化的过渡阶段。在这个巨大的“社会实验室”里，英国的社会政治制度被越来越多地移植到澳洲，随之又被逐步地本土化。这表现为联邦制度的健全、政党政治的形成及国家管理的法制化的完善等方面，这些就是这一时期澳大利亚国家政治的主要内容。
澳大利亚联邦国家的各级与各类政治机构是根据《澳大利亚联邦宪法》而组建起来的。它移植了英国的君主立宪制，但又依据澳大利亚的具体情况，采纳了美国的联邦制和瑞士共和制的诸多内容。按照联邦宪法第二条规定，“总督一人由女王任命，为女王陛下在联邦的代表，在任期内遵守本宪法，在联邦行使女王陛下授予的职权。”这就是说，总督代表英王，拥有澳大利亚国家的最高权力，其归纳为：行使联邦行政权，任命包括联邦总理在内的各级官员;统辖联邦军队;召开或解散议会;审批议会议案等。但是，宪法也同时规定：“总督在行使这些权力前，必须征得联邦行政委员会的同意。”而按宪法第61条的内容，“联邦政府设联邦行政委员会，作为总督的咨询机构。”如果总督不遵守这一规定，作为该委员会委员之一的联邦总理可以行使建议解任权，要求英王罢免总督。
其实，从建国开始，总督的权力就已经很有限了，其价值存在于统而不治的象征意义。随着时间的推移，哪怕是那些已经很有限的权力也几乎丧失殆尽，而总理则愈加明确地操纵着大权。这与英国的君臣关系如出一辙。1930年，总督位置虚悬，联邦总理斯库林一反总督之职由英国人出任的常规，建议任命澳大利亚法官I.艾萨克斯为总督。英王乔治五世大为不满，通过秘书询问：“谁是I.艾萨克斯?”斯库林亲往伦敦，与乔治五世为此舌战45分钟。乔治五世让步：“作为一个立宪君主，斯库林先生，我只能接受你的建议。”1931年，艾萨克斯成为第一位出任澳大利亚总督(1931—1936年在任)的澳大利亚人。^[1]从这时直到1965年，时有澳大利亚人出任总督;从1965年至今，该职则全由澳大利亚人担任。由此，英国的君主立宪制在澳大利亚被本土化了。
联邦行政委员会如同英国的枢密院，其委员“由总督任命和召集”，而实际上由总督、总理和联邦政府各部部长组成。相比而言，内阁则是联邦政府的最高行政决策机构，它不见于宪法条文，是一个在法律上未曾规定，而根据习惯存在的机构。从1901—1956年，内阁一直由总理、副总理及各部部长组成，集体对联邦议会负责。内阁的团结和合作直接关系到国家政治的稳定与否。1956年，鉴于部长过多，不利于决策，澳大利亚引进了英国的内阁制，即部分高级部长入阁，称为“阁员部长”，其余部长则不入阁，称作“非阁员部长”。
应予指出的是，联邦宪法并未规定联邦政府的组成办法，但与英国相同，它历来由在众议院中拥有多数的政党或政党联盟组成，对议会负责，并由执政党领袖担任联邦总理。在部长的遴选方面，各政党做法不同。工党是由该党全体议员组成的决策委员会以无记名投票选举方式，推举出部长，再由联邦总理委任;自由党的做法则是由联邦总理全权决定。
在联邦与六个州的关系上，两级政府之间有不少协商和协调性组织，其中最主要的是总理会议。它虽然在宪法中没有确切的规定，在运作中也没有正式的组织章程或议事议程，但是其作用重大。它起源于在联邦运动中的那个旨在加强联系和协调行动的澳大利亚各殖民地总理联席会议。联邦成立后，它的职责变化为协调联邦与州之间的事务。时至第一次世界大战前，总理会议仍由州总理控制，依然轮流在各州首府举行。后来，随着联邦权力的扩大和加强，联邦政府逐步操纵了该机构。联邦总理负责召集会议，并担任主席。会议由过去的不定期在各州轮流举行，变成为每年至少要在首都堪培拉举行一次。
建国后，联邦政府与各州政府如何划分权限范围是事关国家政局稳定的头号大事。在联邦运动中，六个殖民地联合一致，谋求扩大澳洲自治权的结果是获得了国家主权，但是，彼此之间在政治上的磨合和在经济上的合作远未完成。这造成在如今由各殖民地演变而来的各州之间，因社会发展水平不一而存在大量棘手的分歧，人们还不习惯国家的概念，“对本地区及所在城市的忠诚超过了对联邦政府的忠诚”^[2]。例如，在关税问题上，社会生产水平较高的新南威尔士主张贸易自由，而其他五个州则反对，于是，出现了“一个戒酒君子与五醉汉结为伙伴”的结果。因此，在既要使联邦政府正常行使职权，又能尽量广泛保存各州权力的条件下，分权制成为澳大利亚建国之初政治生活中的一大内容。
建国初期，州政府的职权大于联邦政府，在一些事关国计民生的领域，联邦政府缺少干预权，常常处于从属地位。例如，各州在经济生产中拥有大量的自主权，而联邦宪法却阻碍着联邦政府和联邦议会过问州际经济合作和全澳经济生产。1901年，巴顿在上任后的第一次演讲中就提议建立一个州际委员会，处理各州之间的经济合作和协调问题，但是，联邦政府一直无法将此付诸实现，直到1913年这一委员会才勉强得以建立。而建国初期的联邦金融系统也仅是以满足各州政府的需要而联系在一起的。^[3]
这种情况与澳大利亚的进一步发展不相适应。随着国家的统一，各州、各地区以及各城市之间的政治、经济和文化交往与日俱增，州际合作增多，彼此间的趋同性也越来越显著。联邦政府自然而然地在国家生活中发挥越来越大的作用，这种作用是各州政府无能为力和无法取代的。诸多原属州政府的职权开始自行或有意识地向联邦政府转移，联邦政府权力逐渐增强和扩大。从1901年到第二次世界大战爆发，是澳大利亚联邦国家成长和发展的重要时期，而这种转移则是其中的重要内容。在澳大利亚这个巨大的“社会实验室”里，英国、美国等国的政治制度被移植而来，随即被本土化，转化为维护与保障澳大利亚的国家权力和公民权利。这表现在联邦政府的作用及地位的提高、政党政治的形成及国家管理的法制化。而这一系列变化的依据则是人们对联邦宪法的解释以及对相关法律的修正与执行。这是澳大利亚本土化在社会政治发展方面的重大内容。
税收制度是联邦政府与州政府之间的复杂问题之一，也是州政府权力向联邦政府转移的一个切入点。根据分权原则，联邦宪法规定联邦政府负责征收海关关税和消费税，州政府则掌管其他捐税的收取。但是，按照1899年制定的《布雷登条款》，在联邦建立的最初10年内，联邦政府须将关税的3/4返还给各州政府，以补贴各州的行政费用。该条款后被列入联邦宪法，即联邦宪法的第87条。这成为了州政府的一笔固定收入。^[4]宪法还规定，联邦成立前各殖民地所欠内债和外债均由联邦政府偿还。由于各州大小各异，人口数量不等，以往的债务也不一，因此，这笔税收收入的分配势必影响到联邦与各州的关系，并事关国家政局。于是，在1908年，经各州商定，通过了《税收盈余法案》，确定了按各州人口多少分配的原则。次年，在《布雷登条款》临近期满时，各州达成了折中协议。依此，各州债务由联邦政府统一偿还;以“每年每人25先令”为标准，按人口将税收盈余发还各州;对经济落后的州发给特别补助金。^②由于国防和社会福利事业等开支增加，根据新的规定，“联邦政府的种种负担必然要使它在收入中保留更大的部分”，这就“促成了联邦政府有盈余而各州政府闹亏空的局面”。到了1914年时，联邦政府在税收等财政方面的优势地位已经不容置疑了。^[5]这意味着联邦政府在税收分配上开始逐步握有主动权，而各州政府则无可奈何地接受了使它们在税收赢利中得不到多少油水的财政条款。这一主动权的掌握一方面使联邦政府的财政收入增加，另一方面为联邦政府干预和调控国民经济生产提供了便利条件。
联邦成立后，银行管理和货币发行划归联邦政府掌管。早在19世纪，英国的货币制度就被照搬到澳大利亚各殖民地，英镑流通于澳洲市面。此外，澳大利亚约有50家私人银行和新南威尔士及昆士兰政府发行的纸币和库券也参与流通。这种状况一直延续到1908年。此后，联邦政府参照英国货币制度，建立起澳大利亚金本位制度，完成了澳大利亚货币及金融体制的本土化。1910年8月，联邦政府发布法令，规定澳镑取代英镑为澳大利亚唯一的法定货币。其单位名称、主辅币换算及含金量与英国币制相同，即：主币称镑，辅币称先令和便士;1澳镑=20先令，1先令=12便士;每1澳镑的含金量为7.322克纯金。1966年，澳大利亚政府废除澳镑制，改行澳元制，其基本单位是澳元，1澳元=100澳分。联邦政府还对私人商业银行发行的货币课以10%高额税收，使之因无利可图而停止发行货币。1910年成立的澳大利亚联邦银行由联邦政府作后盾，在与各州立银行和私人银行的竞争中，立即发挥出巨大的优势，使联邦政府得到了干预和介入国民经济的有力武器。联邦银行成立不久便同意为尚在筹建生产基地的钢铁企业布罗肯希尔公司提供贷款，“与工业冒险的这种联系在澳大利亚银行界中间实为少见”^[6]。正是在这一系列发展之中，州政府掌握的管理经济生产的职权逐渐转移和集中到联邦政府手中。
到1914年，澳大利亚联邦政府在掌控国家政治和管理国民经济等方面居于优势地位已是显而易见的事实。联邦政府不仅越来越多地介入州政府权限范围内的事务，而且诸多州政府的权力也正向联邦政府转移。这与当时国家经济的发展和经济结构的变化是吻合的，从1901年到1914年，各州间的经济交往日趋频繁，共同市场发展缓慢但大有长进，联邦政府的保护关税政策对国民经济起到了巨大的保护作用，全澳经济发展的趋同性越来越快速和越来越明显地显示出来，其中联邦政府的关键作用是州政府所望尘莫及的。同时，从政治演进的角度看，联邦政府具备驾驭全局的能力和领导资格，它的作用和地位不断提高，这进一步加强了民众心理上的国家意识，人们的期待逐渐从英国转向澳洲本土，对政府的关注也渐渐从州政府转向联邦政府。到第一次世界大战前夕，联邦政府在澳大利亚的领导地位已经基本得到确立。
在第一次世界大战期间，因战争的需要，联邦政府收归了许多属于州政府的权力，原本是临时性的，但战争结束后，既成事实则使临时性顺理成章地转变为永久性，并不断巩固和健全。联邦政府进一步领导和调控着国家政治和经济。例如，在大战前，澳大利亚人关注的是如何通过政治手段去实现民族意识中的平等、自由和民主的理想;大战后，人们则越来越关注资源的开发和经济的发展。这一变化的负面影响使人们对政治的热情趋于下降。在两院选举中，战后参加投票的选民明显少于战前，1913年参加投票的选民总数的73.49%，而到1922年却降至57.95%。为了改变这种状况，联邦政府除了加大宣传力度外，还动用法律手段，颁布了“强迫选举制度”，以保证国家政治生活的正常进行。这是联邦政府职权扩大和职能提高的缩影。而在以后的选举中，投票率逐渐达到并稳定在95%—96%左右。
在一战后经济发展时期，联邦政府在社会经济生活中的领导地位已经相当巩固，行使权力的能力也在提高，尤其在改善交通运输、通讯联络、发展大型企业和国内市场方面。对此，州政府是不能胜任的。因此，联邦政府在职能加强和职权扩大的同时，其权威性和重要性也与日俱增。比如，联邦政府提出的“人力、资金和市场”政策^[7]就是这一时期经济发展与联邦政府地位提高相结合的产物。
伴随着经济的发展、政治的统一和交往的增多，各州及各地之间的差别日益缩小，而共同点不断增加，政治和经济的互助性和一致性愈加明显，民族意识中的国家观念逐渐增强。殖民时代留下的残余越来越少，旧时代的印记也渐渐被敷平。联邦政府的权力扩大和地位提高正是上述变化和变革的体现。以联邦政府为国家最高行政权力机构的联邦制被更多的人认可和理解。1927年，联邦政府组成一个皇家调查委员会，对联邦制的作用进行广泛调查，结果是：“它的大多数成员认为：‘联邦制基本上是一种令人满足的政体。如果稍加改革，便能成功地发挥作用。’”^[8]根据这一时期澳大利亚国家社会政治的演进，其所指“改革”就是进一步扩大联邦政府的权限和强化它的职能。所以说，改革的过程也是澳大利亚作为独立国家的自主性趋于完善和昔日殖民时代的依附性逐步消退的过程。这个过程的完成为澳大利亚社会的进一步发展，即更深层次的全方位本土化，提供了政治前提和社会保证。随着联邦政府地位的提高和作用的增强，总理会议逐渐被联邦政府所操纵，联邦总理取代州总理而作为主席来召集会议。
在从联邦建立到太平洋战争爆发的40年期间，澳大利亚联邦制是遵循着适应澳大利亚实际情况和现实需要的指导思想而发展的，并趋于健全。联邦政府在国家管理上的权限和地位的提高并不意味着州政府的权力被剥夺和地位的下降，而是在最大限度提高国家政策的准确性、指导性和权威性的前提下，联邦政府与州政府根据社会现实和社会需要而进行职权调整，以求更好地发挥各级政府的职能。在联邦制中，州政府所扮演的角色不是配角，而是与联邦政府形影不离的另一个主角。首先，州政府的动议和要求往往对联邦政府的决策具有决定性的影响，“白澳政策”和保护关税政策起初就是各州执行的地方政策，后一步步发展成为由联邦政府推行的国家政策。这种决策程序决定了澳大利亚国家政策具有较高的可行性。
其次，澳大利亚的发展是在不断的改革中进行的，而这些改革往往是率先在一个或几个州进行的。对于地方性的改革，联邦政府加以扬长避短，再逐渐向全澳推广，以至于地方性改革是全国性改革的先驱者、前奏曲和实验场。澳大利亚实施的社会保障和福利制度就是从新南威尔士和维多利亚开始的，进而不断深入、充实和扩大。^[9]在解决社会问题时，联邦政府也可借鉴和采用州政府已施行的方案，如针对第一次世界大战后参加投票的选民人数下降问题而采取的“强迫选举制度”就起源于昆士兰州。这一制度的实行使参加投票的选民人数迅速攀升。这些事例表明各州的改革为联邦政府的决策提供了范例，总结出了经验与教训，从而提高了全国性改革的成功系数。这是在单一政体中不易做到的。
再有，联邦政府的法令及方针具有宏观意义，各州则依据本州的具体情况，在不与联邦政府的宏观原则抵触的前提下进行操作，无需联邦政府事必躬亲，从而提高了国家政策的可行性。总之，在澳大利亚联邦制度中，联邦政府与各州政府之间存在着相互影响，但又无法相互替代的关系。对于处处移植和参照英国及欧美国家的社会制度的澳大利亚来说，这种关系产生了深远影响。它从一个侧面再度表明，澳大利亚对西方的移植不是简单的模仿和复写，而是通过扬弃使之适合于澳大利亚的实际，以利于澳大利亚的发展和稳定。纵观澳大利亚联邦制度，不难看出它具有英国、美国、瑞士等多国社会制度的特色，这些特色在适合澳大利亚社会需要的前提下，被有机地结合在一起，发挥出巨大的作用。
文官制度是澳大利亚联邦制中的重要内容之一，具有确保联邦政府的工作能力和提高其工作效率的作用。它是在移植19世纪中期英国文官改革所形成的文官制度的基础上建立起来的。19世纪后半期，各殖民地责任政府中的官员任用极不规范，有的是毛遂自荐，有的是议员推荐，有的是将官职作为政治相助的回报。这在政府官员中造成工作效率不高和腐败滋生的现象。为了杜绝这类情况，1883年，维多利亚政府率先模仿英国文官制度，通过了《文职人员条例》，其他责任政府先后效仿。1895年，新南威尔士议会颁布了更为完善的《文职人员条例》，为当时主要的社会改革举措之一。^[10]它规定成立一个独立于政府、对议会负责的文官委员会。该委员会掌管政府文职人员的有关事宜，即录用、选拔、考核、评定、退休等等，它是握有实权的机构，不易被政府和党派所左右。1902年，澳大利亚联邦议会通过法案，以新南威尔士的有关条例为基础，制定了《联邦文职人员条例》，确立了文官制度，并沿用至今。其主要内容为：进入联邦机构的文官均得通过竞争性的公开考试，方可予以录用;文官的提升视业绩和能力而定;联邦政府的文官在经济和政治上受联邦政府的保护。1922年，联邦议会通过法案，建立“联邦文职人员委员会”，作为监督和管理文官的法定机构。其主要任务是录用文职人员;检查联邦各部人员配备与工作情况;设法为联邦政府各部节约开支和提高功效。早在其建立不久，迪金称该委员会的检查官员是“文官的业务医生”^[11]。
根据1922颁布的《联邦文职人员条例》，联邦政府的文官分为四级，第一级是指仅次于部长的各部秘书长、总监等，有“常务首脑”之称。依据有关法律规定，他们“负责抓总，处理一切有关事务”。他们长期居于至关重要的岗位，被视作“在政府的政治与行政机构间起连接作用的连词符，起加固作用的带扣”。第二级为各部副秘书长、正副司长、处长以及部分技术人员。第三级为各类专业人员，如工程师、医生、行政和秘书人员等。第四级为秘书助理、工人、驾驶员、杂役及其他机械操作人员。^[12]澳大利亚法律明确规定：文官不得为议员，不能参加党派政治活动，保持政治上的独立。
在文官的录用方面，澳大利亚的方式与英国文官录用中的公开竞争考试略有不同。第一，二级文职人员的录用，除通过晋升的途径之外，主要是靠推荐。例如，第一级文官出现空缺时，首先由联邦文职人员委员会开列出候选人员名单，由联邦总理从中圈定，最后由总督批准任命。候选人来源大致一则是在工作中逐步被培养成为专门人才的各部的高级官员，二则是诸如科学家、工程师等专业技术人员。第二级文官基本上是从第三级文官人员中晋升补充。第三、四级文职人员必须经过公开的竞争考试，择优录用。澳大利亚的文官通常不与政府内阁共进退，从而确保了政府政策的连贯性。
稳定的文官制度以及庞大的文官机构构成了澳大利亚国家机器中的一个重要组成部分，形成了从不更迭的幕后政府。第一、二级文官处于这座金字塔性机构的上部，特别是第一级文官，身居顶端。他们人数不多，但作用巨大，因为他们熟悉本部门的业务，拥有丰富的工作经验和才能，甚至还掌握某些主管的政务官员都不知晓的本部门的机密。相比而言，各部部长等政务官员不仅几乎不例外地不懂所辖部门的业务，而且由于长期关注政坛风云变幻而无暇顾及所辖部门的工作。因此，本部门的重大议案、法令、政务官的发言稿和对答词等，大都由高级文官起草。实际上，这些文官并不仅仅是主管部长的重要助手，而是握有“某些控制部门部长的权力”的幕后主管。虽然，决策是部长等政务官的职责，但这些高级文官的作用和影响是重大的，甚至是具有决定性的。他们可以通过缄默不言，使主管部长不知所措，酿成失误;或用堆积如山的文件和接二连三的来客造访，使主管部长忙于应酬，疲于奔命。
法制化是澳大利亚联邦制发展中的重要内容，是各级政府行使职权的依据。概览这一时期的澳大利亚历史，人们可以看到澳大利亚社会是一个法治社会。在这里，宪法是准绳，法律是手段，各级政府通过立法来规范人们的行为，制定国家及地方政策。这一程序成为了联邦政府及州政府从事社会管理工作的定式。法制化建设是近代英国社会发展中的一大内容，后起的澳大利亚民族国家在非常自然的过程中对它进行了移植和扬弃，进而形成了澳大利亚法制制度。由于英国的法制制度是一个成熟和完整的体系，因此，澳大利亚法制化建设方可驾轻就熟，加快和加深自身法制化建设的速度和程度。这表现为不仅在联邦建立不久，澳大利亚的立法和司法体系完善程度就可与西方国家相媲美，而且法制化建设对澳大利亚政治民主化的推动作用为世人瞩目。
全方位法制化是以国家的全方位发展为轴心的，对社会建设有着保障作用。首先，国家的法制化是同巩固国家统一和社会稳定紧密结合在一起的。分权制的变化和联邦政府权限范围的扩大不是以行政命令及强行手段执行的，而是通过一个又一个涉及政治、经济、教育、司法等内容的法案和法律来操作的。其次，通过法制化建设，培养起了充分民主和恪守法律的社会风尚。在法案的立法过程中，社会各界议论纷纷，各执己见，唇枪舌剑，但是，一旦法案在联邦议会或州议会通过，人们便自觉遵守。民众也越来越习惯地运用合法手段来解决冲突和矛盾，仲裁制度的形成和完善便显示出这一点。正因如此，澳大利亚国家和社会得以长治久安，自联邦成立以来，从未发生过大规模的社会动乱，尤其是流血事件。再有，由于国家法制化是澳大利亚社会共同意志的体现，所以，其社会影响力是巨大的。澳大利亚政治和经济的全面发展得到了法律的保护、支持和辅佐。最为明显的事例是以保护关税政策为内容的一系列法律和法规直接促进了澳大利亚工业化的高速发展。然而，民族意识和国家政治上的偏见也会在法制化中酿成能量可观的负面效力。有着法律效应的“白澳政策”在维护白种人的“自由世界”和“幸运之邦”的同时，却加深了澳大利亚国家政治的内向性和封闭性，妨碍了社会的发展，其消极影响延续至20世纪中期。
总之，澳大利亚国家政治制度的形成和确立不同于英、美等西方国家。后者是其历史发展和变革的产物，有着一个长时间的形成过程。而由英国移民殖民地演进而来的澳大利亚则很自然地移植了母国的社会和政治体制，在较短时期内就完成了国家的制度建设。但是，这又不是简单的照搬照抄，而是在许多方面既结合本国的实际情况，又吸取别国的成功经验。例如，在处理联邦政府与各州之间的关系问题上，澳大利亚沿袭了英国的地方自治传统，又选择采纳了美国的联邦制，这是澳大利亚国家建设上的一个显著特征。
2.政党制度的形成与演变
作为国家政治中心，联邦议会自然吸引着人们的注意力，成为政党制度形成的温床。虽然，澳大利亚人并未着意引进西方的政党制度，但是，它是澳大利亚从英国移植议会制度和选举制度的必然产物。澳大利亚政党的性质、功能和结构与英国等西方国家政党的相关理论和概念是相同的。作为一种社会政治集团，它的主要作用为：组织民众选举、动员和协调国民、聚合社会各阶层为某种宗旨而奋斗;为国家政治机关提供和推荐公职领袖，制定和实施公共政策;组建“自由民族的政府”。^[13]政党一直是澳大利亚社会活动中最活跃和具有政治导向性的部分，政党的活动及其政党之间的关系越来越能体现或折射出社会集团和阶级的利益，成为澳大利亚政治的基础，进而形成了政党政治，而政党政治的发展则促成了政党制度的出现。政党制度则成为了澳大利亚社会制度的重要组成部分，体现着社会各阶级、阶层、集团及个人在政治活动中的行为规范和相互关系。
由于澳大利亚政治制度的主体是移植和借鉴英国制度的产物，因此，澳大利亚政党、政党政治和政党制度的演进在各方面与英国等西方国家如出一辙。所以说，澳大利亚政党制度是英国政党制度在澳大利亚本土化的表现。在澳大利亚现代化发展进程中，政党制度的形成是一个能够体现澳大利亚民族国家成熟与发展水平的标志。作为英国社会的一个重要组成部分，已经相当完善的英国政党制度被英国移民自然地移植到澳洲，并在这里逐步本土化，进而形成了一种具有澳大利亚特色和符合澳大利亚国情的政治制度。
澳大利亚政党制度的形成是19世纪末至第二次世界大战前澳大利亚国家政治生活中的一大内容。虽然澳大利亚并未着意引进西方的政党制度，但是，它是澳大利亚从英国移植议会制度和选举制度的必然产物。自19世纪中期澳大利亚自治运动后，各级议会愈加成为了国家和地区的政治中心。特别是在1901年澳大利亚联邦成立后，联邦议会和各州议会越来越多地吸引着人们的注意力。这是澳大利亚政党制度形成的温床，与西方国家政党制度的形成一模一样。
从澳大利亚政党起源而论，可追溯至19世纪上半期。在新南威尔士等地的社会政治生活中，“解放论派”与“排斥论派”之争演变出了澳洲社会政治中党派的雏形。由此开始，各政治党派代表着不同的利益集团在议会里唇枪舌剑，显示出各社会集团的利益冲突和社会热点问题，人们也习惯地将审视各政党的政治观点作为过问政治的主要方式和内容，并逐渐视执政党的政治观点为现行国家政策的主要内容和发展趋势。由于澳大利亚政治制度的主体是移植或借鉴英国的有关制度与模式，并且其再造水平“远远超过英国的任何一个殖民地，接近了英国本身的水平”^[14]，因此，澳大利亚政党制度在性质、结构及功能等方面与英国的政党制度也是基本相同的。两者的区别一是英国的政党制度有一个长时期的演进过程，而澳大利亚的政党制度的形成过程则短得多;二是英国的政党从一开始就具有全国政党的性质，而澳大利亚的政党则是由澳洲原各殖民地的地方性政党逐步联合，进而形成全国性政党。政党组织的出现和地方性政党的逐步联合与澳大利亚国家政治统一的进程是相吻合的，与澳大利亚民族国家的形成和发展是同步的。
在19世纪中期，英国的代议制和地方自治制逐步植根于澳大利亚，在澳洲各殖民地相继建立的责任政府中，出现了与英国相同的政党内阁，各地区的立法议会发挥着与英国地方议会相同的职能和作用。1891年4月，在“新南威尔士劳工选举联盟”的基础上，组建起了“新南威尔士工党”。这是澳大利亚第一个符合西方国家政党概念的政党。它在当年的大选中，获得了新南威尔士立法议会中的36个席位。其他各地也相继建立起了工党。1891年，南澳大利亚的工会组织了“联合工人党”;1892年，维多利亚的工会代表大会组建了“进步劳工政治同盟”，不久又进一步改组成“维多利亚统一工党”;塔斯马尼亚和西澳大利亚也成立了相应的工党组织。
在1901年召开的第一届澳大利亚联邦议会上，国家政治受到各州的政党政治的影响。^[15]然而，各州的政党政治不仅不稳定，而且在诸多方面差异很大。在澳大利亚政坛上，有代表熟练工人和工会组织的工党、代表工业资产阶级的自由党和代表农场主的保守党。由于这些党派大都代表所在各州的利益，因此，它们之间的争斗带有明显的地区性。以当时党派斗争的焦点——关税问题为例，新南威尔士力主推行自由贸易，而维多利亚和南澳大利亚则竭力主张采取保护关税政策。这场纷争的区分不是以政党为标志，而是大致以墨累河为地缘分界线。这时的政党政治几乎等同于地区利益之争，难以体现国家和民族利益。
此时澳洲各党派尚不属于英国等西方国家的政党模式，最显著的缺陷是都不具备完善的组织机构和稳定的社会取向，因此，政党制度尚未确立，只是处于“萌芽时期”。^[16]在这些党派中，仅有工党在政治上最具有实力，较其他党派成熟。在1901年联邦国家建立后，各州(原各殖民地)的工党联合组成澳大利亚工党。因此，在20世纪最初10年的澳大利亚联邦议会里，党派之争往往表现为工党与非工党集团之间的抗衡。1909年5月，在A.迪金的领导下，非工党集团正式建立自由党，作为在联邦议会中工党的反对派，两党制格局初定。在1913年大选中，自由党以一票优势，意外地击败工党，其领袖J.库克出任澳大利亚第九任联邦总理。在这一系列变化与纷争中，各政党的地区性色彩趋于淡化，而面向全国的属性在强化，人们愈加将党派之争与国家政治联系在一起，澳大利亚的政党制度初见端倪。
1916年11月，工党因征兵问题发生第一次分裂，工党领袖人物休斯率追随者组成国家工党，有别于工党。次年1月，国家工党与自由党合并，组成国家党，休斯为该党领袖。在1917年5月的大选中，国家党大获全胜，得到了众议院里75个席位中的35个。而工党则元气大伤，自此在野13年。
第一次世界大战结束后，由新南威尔士、维多利亚、西澳大利亚的农场主组成的“澳大利亚农场主联合会”跻身于澳大利亚政坛。在1919年12月的大选中，它在众议院中获得11个席位，居第三大党地位，并很快成为一个全国性政党。1920年1月，它更名为“澳大利亚乡村党”。至此，澳大利亚政党政治和政党制度基本形成，开始了澳大利亚政治上三党鼎立的时代。随着联邦政府在国家政治中地位的提高，各党派逐渐由地区性向全国性发展，其政治机构也趋于健全，逐步成为现代意义上的政党。在经历了一次又一次错综复杂的政党联合、改组、重组、更名等一系列变化后，到80年代，澳大利亚政坛上的三党鼎立格局逐渐演变为澳大利亚工党、自由党和国家党。值得指出的是，100多年来，澳大利亚工党是澳大利亚政党中历史最长的政党，也是世界上现存最早的工党。
20世纪20—30年代，政党制度在澳大利亚国家政治中已取得支配地位。同英国政党制度基本相同，它首先表现为政府由执政党组阁，执政党领袖理所当然地成为联邦总理，党的施政纲领相应得到本党党员和支持者的遵循和维护。其次，一个或几个稳定的全国性反对党作为执政党或联邦政府的对立面而存在，它们的地位得到宪法的保护和社会的认同。它们以合法的手段同执政党进行政治竞争，联邦议会和州议会则是政党交锋的主要场所。再次，在个人政治生涯中，政党的作用重大，政治家必须参加某一政党，并依靠该党来寻求政治前途，而不是指望英王、总督、总理或某位政府要员的恩宠。大部分澳大利亚各级议会议员的竞选及竞选中的候选人已分属于各大政党，而无党派议员和独立的候选人只居少数，难有作为。^[17]
澳大利亚政党制度与英国政党制度一样，各党的趋同性是这种制度的显著特征。虽然各政党所代表的社会利益不同，它们所扮演的角色以及所制定的政策存在差异，但是，它们的性质是相同的，它们所致力的社会目标也不存在本质上的对立。这些政党的纲领在理论上并无不同，都是以澳大利亚的国家独立、社会稳定和经济繁荣为行动指南，力图最大程度和最大范围地体现国民的意愿，以争取社会支持。这使得各党派在诸多重大国家事务问题上不仅观点接近，而且在行动上步调一致。例如，在第一次世界大战和第二次世界大战的参战问题上，朝野各政党的态度是一致的。再有，在对待“白澳政策”问题上，工党的策略与做法既受制于澳洲的社会意识，又影响着其他政党。在20世纪建国之初，弥漫于澳洲社会的“白澳意识”决定了执政的工党将“白澳政策”作为澳大利亚的基本国策，该政策影响澳洲社会半个多世纪。其他政党无一例外地步其后尘。而到60年代，又因社会意识的变化，工党在1965年率先从党纲中删除了“白澳政策”的内容，进而又在1971年的第29届年会上通过决议，保证在移民问题上不再持种族主义的歧视立场。其他政党趋之若鹜，先后又改变了各自纲领中种族主义观点。于是，“白澳政策”被逐步摒弃于国家政治与政策之外。
这种情况使得澳大利亚政治具有稳定性和统一性，国家政策得以保持延续性和一致性。以澳大利亚社会保障和福利制度的建立为例，20世纪60年代以来，各党派为了博得选民支持，竞相将它作为竞选纲领中的重要内容。1972年，以惠特拉姆为首的工党政府致力于全国统一的社会保障和福利网络的建设，以至于1973年12月民意测验的结果显示，74%的调查对象认为“政府一下子想做的事太多了”^[18]。1975年，J.弗雷泽组成自由党政府。他并未要实现他在竞选时发出的豪言壮语：“要将澳大利亚……从工党的奴役下解放出来”，而是抵制住压力，提高关税，增加福利事业的经费，扩大福利制度的覆盖范围，使失业救济金金额的增长率超过了失业率的增长。^[19]
政党之间的分歧表现为各党派都力争使自己所代表的社会利益集团在国家政治生活中能占据支配地位或充当一个举足轻重的角色。在国家政治中，对于执政党来说，反对党的主张和抨击往往是有益的忠告。再有，各政党为了赢得选民的支持和社会拥护，厉行社会改革，进而大大促进了澳大利亚现代化的发展。有人曾将英国两大政党比作两辆赛跑的公共马车，“互相不停地给对方溅上污泥，但在同一条线上，朝着同一个方向跑。”此话同样也适用于澳大利亚的政党制度。对于这种趋同性现象，澳大利亚历史学家G.格林伍德评价道：“如果离开了这种情绪而孤立地考虑这些(各党派行动纲领)目的，那就会像是听一个没有指挥的交响乐队的演奏一般，因为使这个政治乐队的演出具有丰富的想象力和意义的是民族主义思想。”^[20]再如，自20世纪60年代，共和运动逐渐发展起来，共和国的建立已势在必行。对此，工党一直表现活跃，大力倡导共和主义，并抨击反对党妨碍着共和运动的发展进程。^[21]而国家党等党派一方面指责工党的有关政策和策略，另一方面也再三声明：“我也是共和主义者，但认为建立共和国的时机尚未到来。”尽管这种趋同性并非是澳大利亚的独创，而是英国及欧美国家政党制度中的共有特征，然而，它在澳大利亚表现得特别突出。尤其是随着澳大利亚社会中各阶层和各社会集团之间的差异趋于淡化和分歧逐步缩小，这种趋同性显得更加突出。
政党制度的趋同性特征导致了其又一个特征，即可变性。由于各党派之间基本上不存在本质上的区别和对立，使得可变性现象应运而生。社会需要的变化和政治形势的变幻一方面在政党之间造成竞争，在大选期间，这种现象尤为显著;另一方面在政党内部引起种种争执和分歧。这一切使得各政党随时可以重组，党的高层人物随时可以发生变化。如果说在英国政党政治和政党制度中这一特征体现在18世纪末至19世纪中期，那么，在澳大利亚，它则出现于联邦建立至20世纪30年代之间。正是在一系列的分化、重组和更名中，形成了澳大利亚政坛上相对稳定的三大政党，即最初的工党、国家党和乡村党与后来的工党、自由党和国家党。政治家们为了实现自己的政治抱负与目的而流动或游走于各党派之间。可变性产生的作用一是大大促进了政党制度的趋同性，二是促使政治家致力于各种有益于社会的政治与经济改革，以争取更多的选民支持。所以，可变性没有造成社会混乱或无序发展，而是对发展和稳定产生了有益的影响。此外，澳大利亚政坛上还活跃着民主党、绿党、团结党、裁减核武器党等几十个党派。
总之，澳大利亚政党制度的形成和发展对澳大利亚的政治生活产生了重大影响。各路人马在议会大显身手，尽显才华，尤其是在大选期间。议会因此而吸引着民众的注意力，国家政治也因此而表现出既灵活多变，又不失稳定的特色。作为“现代国家中最具效能的实体”，政党制度控制着澳大利亚社会，左右着澳大利亚的政局。
3.福利制度的移植与本土化
自19世纪后期以来，福利制度逐步成为欧洲工业国家为国民提供社会保障的社会机制，是公民权利中的重要内容。澳大利亚福利制度的形成可追溯到19世纪末。^[22]澳大利亚资本主义发展尚处起步阶段，西方资本主义国家在曲折发展中社会两极分化所造成的一系列社会问题已充分暴露，使澳大利亚人感到不能重蹈覆辙。时任联邦总理的迪金在1906年的一份报告中写道：美国的效率是以“人体和生命骇人牺牲作为代价换取的”，绝不能使澳大利亚人“陷入这种可怜而绝望的境地”。^[23]同时，西方国家福利制度的建设、形成和发展，特别是英国现代福利制度的确立和趋于福利国家的社会转型，则使不少澳大利亚人感到可通过移植这种“文明的包袱”，用社会调节的方式对社会财富进行再分配，进而缩小差距，避免社会分化。因此，澳政府和社会一方面致力于建立和健全劳资仲裁制度，另一方面推行不同于慈善济贫的社会福利政策。而在联邦建立前，六个殖民地责任政府已认识到需要就卫生保健和教育问题进行立法。1901年澳大利亚联邦成立后，新南威尔士和维多利亚两州率先实行了养老金发放制，这是澳大利亚福利制度的开端。1908年6月，联邦政府效仿新南威尔士的养老金制度，制定了《残废抚恤金和养老金条例》，次年7月生效。据此，在联邦养老金委员会的管理下，经对申请人财产和收入等家庭经济情况调查核实，年满60岁或65岁、在澳居住15年以上的英国臣民(土著人除外)，可获得每年26英镑的养老金。^[24]
然而，从1909年至30年代，除了养老金制度外，澳大利亚的社会保障和福利制度并未取得多少进展。究其原因，首先是福利制度的建立并未成为澳大利亚社会的共识。虽然，不少政府官员和学者竭力鼓吹福利制度，但是，在许多人心目中这仅是一个“进口的时髦观点”。由于澳大利亚尚未出现明显的两极分化，贫穷问题还未引起社会的普遍关注，因此，在西方颇受注意的社会保障和社会救济问题在此不为人们所重视。从1901年到1920年，各州相继制定了由政府向居民提供贷款购买住房的住房福利措施。然而，19世纪末建筑业的发展以及几十年来人口出生率的下降，使澳大利亚不仅不存在贫民窟现象，而且住房问题不成为社会问题。因此，这在欧美深受欢迎的福利措施在澳则可有可无，反应冷漠。相反，由于福利费用取之于税收，所以，工厂主们抱怨它增加了其负担，工会也代表工人指责它降低了工人的实际工资。其实，就连养老金制度也并非与澳社会问题相连。在澳大利亚，65岁以上的老龄人口1891年为总人口的2.8%，1901年为4%，1911年为4.2%，该比例及其增长速度均低于英国及欧美国家。^[25]因此，这一问题同样不成为令人注目的社会问题。
其次，当时澳大利亚福利制度无论在理论上还是在内容及推行方式上，大都直接移植于英国等西方国家，忽略了与澳大利亚客观实际的结合。诚然，“英国是产生西方福利思想和福利政策的主要策源地”^[26]，但是，其理论是基于英国社会两极分化的现实，主要是针对贫穷问题。而这些问题在澳大利亚尚未严重到为人所关心的程度。1911年，澳大利亚第一位统计学家J.克利布斯在提出力争在澳推行福利制度计划后，就家庭开支问题进行了大规模问卷调查，社会对此反应冷淡，仅有不到10%的问卷返回，结果徒劳一场。1928年，在他的努力下，《国家保险法案》在联邦议会通过，但因诸多无法解决的问题而难以实施，故随布鲁斯-佩季联合政府的结束而寿终。与政府推行适合英国社会的福利救济项目和计划相比，澳大利亚社会关注的焦点是徘徊于5.7%—12.7%的失业率，但政府对此没有一个系统性救济方案。^[27]更为重要的是，澳大利亚社会思潮的主流未能为福利制度提供思想基础。除了因视澳洲为“幸运之邦”而不愿正视贫穷问题外，澳大利亚人对贫穷问题的看法还是旧有的观点，认为贫穷是个人行为，社会无须对此负责。在这种思想指导下，人们对用于福利救济的税收普遍表示反感，甚至担心福利制度会助长贫穷人口的增加及其对社会无休止的依赖。
再者，在第二次世界大战爆发前，澳大利亚缺乏一个有决心和有能力实施福利政策的中央政府。20世纪初，在澳大利亚社会福利救济中，分散于各地的志愿机构和州政府是主要承担者。1910年，以慈善组织为形式的团体有4150个，主要从事为伤残人员提供援助。这种移植自英国的志愿体系虽然在澳大利亚起到了难以估量的作用，但在经济实力和富裕程度远逊于英国的澳大利亚，它常因经费上的拮据而难有作为。而各州政府则因在实施方法和程度上差异很大，加之州政府注重于人口和工业问题，对于福利事业招惹来的诸多社会问题顾此失彼，因此只想将社会福利救济“转移到堪培拉”。然而，本应充当创建福利国家行政工具的联邦政府却因权力有限和囊中羞涩而与慈善组织一样难有作为。
从1929—1933年世界经济危机到1945年第二次世界大战结束，是澳大利亚福利制度建立的重要阶段。经济危机使失业率骤然上升，居高不下。各级政府则对此束手无策，令全社会感到震惊。为了缓和和解决社会问题，在不改变社会性质和不进行社会革命的前提下，人们将注意力移至福利制度的建设上。尽管养老金问题仍是现代福利制度的中心问题之一，但在当时澳大利亚社会上，失业问题的影响远远大于养老金问题。1930—1934年间，平均失业率德国为31.8%，澳大利亚为23.4%，加拿大为20.7%，英国为19.2%，美国为19%，日本为5.6%。其中，1932年澳失业率达到28.5%。^[28]“经济危机教训了澳大利亚人”^[29]，因此，澳大利亚社会保障和福利的重点由照搬英国的养老金制度逐渐转移到失业问题及直接事关澳大利亚社会需要的保障问题上。此外，联邦政府及各州政府对福利事业的重视程度较前加强。经多年酝酿，1938年，以旨在建立社会保险体系的《国家健康与养老金法案》出台。该法案在社会安全保障的体系等问题上多有突破原有福利制度之处，所以，尽管未能被执行，但仍然被认为是澳大利亚现代福利国家发展的起点。^[30]
二战期间，澳大利亚福利制度有了长足发展。1941年7月，联邦社会保障委员会成立，被授权就社会福利向联邦政府提供咨询，并对现行有关立法提出质疑和修改意见。该委员会在其第一份报告中声称：在澳大利亚实行福利制度的时机已经到来。在战争期间，澳联邦政府共推出7项社会保障及福利措施，涉及寡妇抚恤金、失业救济等社会关注问题。而在此前40年中，澳仅有3项有关立法。值得注意的是，尽管战时的失业率仅为1%，但联邦政府制定的战后社会发展计划的主要内容是：依据凯恩斯理论，实行全民充分就业，增加政府对社会福利事业和国家发展项目的投资。1945年，联邦就业部成立。此举说明澳大利亚联邦政府比西方更为重视就业问题，^[31]由此构成了澳大利亚福利制度在内容上的一大特点，反映出按英国模式建设的澳大利亚福利制度趋于本土化的发展趋势。
大战结束后，澳大利亚福利制度按照战时的既定政策和方向发展，联邦政府成为福利制度建设的主要承担者和主持者。1948—1949年度，澳大利亚福利事业经费为同期国民生产总值的1.8%，占联邦政府预算的14%;而在1977—1978年度，该经费占国民生产总值的8%，政府的保健费用又另占4%;从1968—1969年度到1977—1978年度，联邦政府用于社会保障方面的费用占联邦政府预算开支中总增加部分的一半以上。^[32]50年代因国泰民安和经济繁荣而为澳大利亚的“满意时代”，致使福利制度建设的紧迫感减弱，发展速度减慢。例如，享受养老金的比例仅从1959年的46%提高到1962年的53%。
70—80年代，由于经济发展出现起伏震荡，导致失业增多、物价上涨等种种社会问题的出现和加剧，因此，为了缓和经济震荡造成的冲击，澳大利亚朝野愈加重视福利制度的建设。1972年，惠特拉姆出任联邦总理，大刀阔斧地提出了“澳大利亚援助计划”以及一系列全国性的社会福利计划。1975年上任的联邦总理弗雷泽在稳定中求发展，扩大社会保障和福利范围。1983年，在澳大利亚经济处于30年来最严重的衰退之际执掌联邦总理帅印的霍克，积极推行和扩大社会保障和福利制度，联邦政府的该类开支逐年递增。因此，60—80年代是澳大利亚福利制度发展和福利国家定型的重要时代。到90年代，澳大利亚社会保障和福利制度的主要内容包括：养老金、残疾人抚恤金、寡妇抚恤金、失业救济金、特别救济金、家庭津贴、残疾儿童津贴、孤儿津贴、居丧津贴、退伍军人残疾抚恤金、奖励教育基金、住房福利待遇、国家医疗照顾制等。
福利制度的发展必然造成政府财政经费开支增加。与许多西方国家一样，澳大利亚也面临福利制度导致的财政耗资巨大的重负。从80年代初开始，澳联邦政府已着手减轻财政压力。例如，在医疗保健方面，政府增加了医疗保险受保人的支付费用和相关税金。在1990年国家医疗照顾制度的费用预算的120亿澳元中，27亿澳元来自澳大利亚居民向医疗照顾制交纳的税金。^[33]
20世纪30年代中期以后，特别是60年代以来，澳大利亚福利制度的形成与发展是澳大利亚社会发展到一定阶段的结果，是澳大利亚现代化进程中主要内容之一。首先，这一时期澳大利亚工业发展大幅度提高，社会富裕程度有增无减，足以为构建福利国家提供必要的物质基础。从战后澳大利亚全体居民的收入与支出情况来看，1949—1950年度，家庭总收入为44.34亿澳元，到1981—1982年度已达1263.88亿澳元;储备金额从4.54亿澳元增加至132.72亿澳元。扣除物价上涨因素，家庭收入在30年间增长了2.9倍。国家税收同步增长，仅所得税收入就从3.92亿澳增至212.24亿澳元。^[34]
其次，1929—1933年经济危机的冲击以及生产社会化不断提高的工业化的影响，使澳大利亚人对贫穷的认识逐渐发生变化。人们认识到，贫穷不能简单归咎于个人的懒惰，而是由于社会机制上的缺失造成劳动者不能自食其力，甚至根本没有劳动的机会，因此，社会应对贫穷担负责任。第二次世界大战期间，联邦社会保障委员会在一份报告中写道：“长期以来，贫穷被认为是个人的错误，仅归结于缺乏能力、没有远见、行为不轨、醉生梦死等。而现代的观点则认为贫穷基本上不是个人的错误，而是其生活环境的责任。”^[35]几十年来，英国的有关理论和观点仍然受到澳大利亚人的推崇，并与澳大利亚社会实际相结合，为澳大利亚福利制度的建设提供了思想基础。60年代进行的贫穷问题调查反映出这种思潮和理论本土化的过程。澳大利亚学者J.K.盖尔伯拉斯、J.A.斯万、R.亨德森的理论虽源于英国，但他们的研究工作和成果则植根于澳大利亚社会，围绕着澳大利亚社会现实问题而展开和深入。英国学者的有关理论是针对构成英国主体的中产阶级，而澳大利亚学者则将目光投向澳大利亚社会下层，因而“发现了贫穷”。亨德森的调查显示，在墨尔本人口中有7%的居民在支付房租后即处贫困之中，4.2%的居民濒临于贫困，而养老金领取者构成了最大的贫困群体。^[36]他进而论证了现行福利制度的有效性，提出以增加社会福利措施来解决收入不足问题，减缓贫穷现象。这些学者的理论和观点体现出了澳大利亚民族意识中平等和互助的内涵，代表了全社会的共识。“在20世纪60年代，澳大利亚企图仿效美国向贫穷宣战，但它只有8%的人口符合贫穷的标准。”而当时美国列入贫穷人口的比例则是总人口的20%。^[37]
再次，从30年代后期以来，澳大利亚拥有了一个有决心和有能力实施福利制度的中央政府。随着联邦政府权限的扩大和职能的提高，尤其是税收等经济权力的获得和对社会经济的干预，使其在国家政治和社会管理中的地位逐渐上升，成为创建福利制度的主要承担者。尚在第二次世界大战期间，建设福利制度已成为联邦政府战后国家建设中的既定政策。1944年，联邦战后重建部出版的联邦财政部部长B.奇夫利撰写的小册子《社会保障和重建》，阐释了社会保障和福利制度的概念：“更为先进的观念是：应该有一系列社会保障措施为任何一位公民在从摇篮到坟墓的过程中遇到紧急难关时提供保护。”^[38]战后，联邦政府用于福利事业的费用开支呈上升趋势，从1964—1965年度至1985—1986年度，该项支出增长了350%。各政党为了博得选民的支持，也竞相将发展福利制度作为竞选纲领中的重要内容，而且在执政时都对福利制度的建设给予足够的关注和大力的支持。70年代以来，联邦政府的更迭更是形成了福利制度在建设过程中一个阶段与另一个阶段的交替，即发展——完善——再发展——再完善的上升趋势的循环。
同西方国家相比较，澳大利亚福利制度的发展速度显得颇为缓慢。经济合作与发展组织公布的多组数据表明，1955—1970年，在其成员中，较之国民生产增长率和税收增长率，澳大利亚用于福利事业的经费的增长率是最慢的。澳大利亚在60年代初与70年代中期用于社会保障和福利的经费分别占本国当时国民生产总值的9.6%和12.8%，低于18个成员国的平均值，即13.2%和18.8%，列倒数第3位。^[39]在福利制度的完备程度上，也多有逊色别国之处。虽然其受益范围在扩大，但仍有诸多盲区。以劳动力市场为例，在1990年澳就业人口中，20%是难以享受到就业保险的零工，而同期美国和日本的这一比例分别是16.9%和17.6%。^[40]造成上述状况的原因，一是从历史上看，澳大利亚是一个后起的资本主义国家，其资本主义的发展水平和成熟程度尚不及西方国家，而福利制度是西方资本主义成熟和发展的产物;二是就社会情况而言，澳大利亚的贫富悬殊不大，社会富裕程度较高，因此，建设福利制度的迫切感不如欧美国家;三是就澳大利亚福利制度本身来说，它是基于英国福利制度的模式，在吸取经验教训和谨慎探索中，结合本国具体实际情况，逐渐建立起来的。这一方面避免了诸多失误和损失，但另一方面则导致其发展速度缓慢。
澳大利亚福利制度形成的历史从20世纪初算起，已有一个世纪。作为澳大利亚社会改革和现代化发展的主要内容与特征之一，它是伴随着民族的成熟、经济的发展、政治的演进和社会的需要而不断提高、扩大、加深、修正和补充，并逐步得以形成、确立和完善的。在这过程中，澳大利亚民族意识所具有的本土化扬弃功能显示出巨大作用，使原本被澳大利亚人视作舶来品的西方福利制度逐渐植根于澳洲大陆，进而形成适合澳洲社会，具有澳大利亚特色，并促进澳大利亚社会转型的社会制度。它对人们的行为规范与价值观念、各种社会利益集团关系的重新调整以及整个民族国家的历史进程所产生的影响是深远而难以估量的。
4.仲裁制度的确立与完善
就现代化发展所需要的社会条件而论，对社会矛盾与危机予以有效干预与化解的相关机制与制度是必备保障，由此方可保证政治的稳定与经济的发展，乃至社会的和谐。同其他国家一样，在澳洲发展过程中，社会矛盾相伴而生，形影相随，但当别国的社会矛盾以调和，或无法缓解而不断升级，进而导致暴力冲突时，澳大利亚的矛盾冲突则因政府或社会团体凭借法律与制度所进行的干预，在超越与妥协中被逐步化解了，社会稳定由此成为澳大利亚的一大特征。仲裁制度在澳洲的移植与本土化为其范例之一。^[41]
消除和缓解社会矛盾是政府维护社会成员基本权利与利益，以确保社会稳定的必备职能。澳洲的居民大都来自于欧洲工业国家，澳大利亚也因此成为工业较发达的地区。当然，工业国家所固有的社会矛盾——劳资冲突——也随之进入澳洲。在澳洲各地都先后发生过规模不一的工人运动，罢工风波也曾风起云涌，矛头直指政府与资方，尤其是在经济危机发生时期。1891年2月，昆士兰剪毛工人罢工。尽管这场劳资冲突的规模很有限，只有1000多名剪毛工参加，仅涉及昆士兰全境150多个剪毛棚中的20多个，但是，双方的对峙相当严峻。2月18日的《悉尼先驱晨报》曾宣称：“在昆士兰，我们有武装叛乱的威胁，政府只有一条可行的途径，那就是不惜任何代价加以坚决而猛烈的镇压。”前方记者送回的报告的语气像是从战场发回的战报。^[42]
这样的情形在19世纪后半期的澳大利亚已经不是新闻。然而，这些冲突从未演变成社会骚乱，也没有造成人员和财产的损失。究其原因是，在欧洲国家的社会矛盾进入澳洲的同时，澳洲人也移植了欧洲人用于解决矛盾的良策——劳资仲裁制度，用以化解矛盾与稳定社会。当时，这种制度在欧美国家也仅是刚刚出现。因而，政治与社会的稳定成为了澳大利亚各殖民地的一大特征，这无疑是有利于澳洲社会的，并大大促进了其发展。
劳资仲裁本是长期饱受劳资纠纷困扰的欧洲工业化国家经过艰苦探索而创造出的解决社会问题的办法，为此，它们蒙受了巨大的人员与财富损失。而在澳洲，人们则坐享其成，很快就将这种办法移植而来，并加以本土化。面对作为澳洲社会主要矛盾的劳资纠纷，从70年代起，各责任政府就着手运用劳资仲裁，站在中立者的立场上，插足工人与雇主之间，“干预经济事务，涉及范围之广，为任何国家前所未有”^[43]。1891年，为了解决新南威尔士海员罢工，帕克斯向新南威尔士议会提出设置劳资调解和劳资仲裁机构的议案。这一议案成为新南威尔士最初的劳资仲裁法案。根据该议案，设置用于一个或几个调解委员会，委员会由工会和雇主(或雇主联盟)代表派出等额的代表(初定为各2位代表)组成。如果该委员会不能解决纠纷，可将原案移交仲裁委员会，该委员会由政府委派的3位委员组成。在这3位委员中，一位是从工会提出的名单中选派的，一位是从雇主(或雇主联盟)提出的名单中选派的，而委员会主席则是与双方都没有关系的中间人。虽然这个议案在调解和仲裁这次海员罢工中因劳资双方意见分歧太大而未能取得预期效果，但是，它将劳资仲裁制度化了，责任政府越来越理所当然地成为纠纷的仲裁者。与此同时，在澳洲其他地区，类似的尝试也在进行并卓有成效，维多利亚议会就曾试图以“强行仲裁”的方式来处理纠纷。
除此之外，各地政府还制定，以有关的法规与条例消除和处置矛盾与纠纷，即制定工厂法。1873年，维多利亚议会制定了一项保护女性的法案，禁止女工或女童每日工作8小时以上，但因种种无法克服的缺陷，该法案难以执行。1885年，维多利亚议会又通过了一个法案，抨击工厂中所存在的工作条件恶劣和工人遭遇虐待的情况。与此同时，在新南威尔士、昆士兰、南澳大利亚，各自的议会都曾制定和通过多项工厂法。这些工厂法虽各有不同，但原则是相同的，内容是相近的，并在立法过程中相互启发与相互补充。它们的主要内容是：(1) 规定了工厂工作环境的最低卫生标准;(2) 规定劳动保护，如对有危险性的机器必须安装防护栏;(3) 限制妇女的工作时数;等等。
1891年，澳大利亚随英国而卷入经济危机，损失惨重。在危机期间，各殖民区责任政府的过问和干预，以及彼此之间的协调和帮助，在缓和危机和减少损失中发挥了积极作用，因此，人们逐渐放弃了原先狭隘的价值观，开始认真思考有关的社会和政治问题。建立各殖民区之间的联合是确保经济持久发展的前提的观点逐渐成为社会共识。
仲裁制度的确立与完善是澳洲联邦建立初期国家政治中的重要内容。1904年3月，联邦议会通过《调解与仲裁条例》，奠定了由联邦政府充当“一个不偏不倚的权力当局”来调解劳资纠纷的基础。这是联邦有关劳动关系的第一部法律。根据该法案以及修正案的规定，作为联邦政府机构，设立调解和仲裁委员会及澳大利亚联邦法院劳资纠纷法庭，专门处理劳资纠纷。该委员会由一名主席、若干名副主席和委员组成。它有权通过调解或仲裁来防止或解决跨州之间的劳资纠纷;如果州级裁决与联邦仲裁法庭的裁决不一致，则以联邦法庭的裁决为准。另外，该委员会分成若干小组，具体处理某一个或几个产业部门中出现的劳资纠纷。委员会一般由个别委员负责某一产业部门的工作，但是，如果发生对委员会委员单独作出的裁决或命令提出上诉，则只能由裁判团负责审理。裁判团由一名委员或一名副主席组成，也可以由不少于3名的委员组成。^[44]
值得强调的是，澳大利亚仲裁制度的演进过程也是澳大利亚工会组织健全的过程，其健全的标志是代表性的加强与行为的规范化，以确保仲裁的公正性和有效性。澳大利亚政府相当重视工会组织在仲裁过程中的作用，并为此以法律手段来促进工会组织的健全，严格规范工会在产业关系中的行为。按照澳大利亚法律，成立企业工会应有50名以上的会员，不允许行业工会到没有会员的企业进行调查，并代表工人与雇主进行集体谈判或从事其他工会活动。此举与英国等欧美国家的相关举措如出一辙。换言之，这并非是澳大利亚人的创造，而是采取的移植行为。
这种制度被视作“打开劳资和平共处时代大门的钥匙”。联邦总理迪金认为通过“一个不偏不倚的权力当局”的调解，真理会战胜赤裸裸的强权。他进一步解释道：“这种法制增加了群众取得应有的权利的机会，而这些权利在过去常常要在暴力、逼迫和大破坏的压力下，才能从对方的手中勉强夺出来。……它使雇主能够解决许多可能扩大为严重混乱和争执的小困难，并且也能将许多引起摩擦的零星因素排除，不然这些因素积聚起来势必会发展成为社会的脓疮，到那时即使不用开刀，也得施行比较彻底的治疗了。”^[45]
仲裁制度的实施是卓有成效的，为社会各阶层所接受。澳大利亚航运业巨头马尔克姆·麦克伊其思爵士在联邦议会声称：“我曾一度不但反对工会主义，而且对任何形式的调解仲裁办法都极端反对，……(现在)我希望这种能使我们这些雇主愉快地会见我们的工人，并以谅解的精神进行商谈的新工会主义会保持下去。”^[46]到1910年时，联邦仲裁法庭的权限已经扩大至有权确定雇员最低工资，它对裁判对象也从产业工人对雇主扩大到仆人、农民、牧民及政府公务员对其雇用人员。应予指出的是，仲裁制度与其他各种制度一样，并非是澳大利亚人的发明，它同样移植于英国等欧美国家。在欧美，经历过19世纪暴风骤雨般的工人运动和劳资冲突后，工厂主和工人越来越多地使用谈判、仲裁等手段来解决纠纷。这为后起的澳大利亚提供了解决劳资纠纷的经验。深受英国工联主义影响的澳大利亚工人阶级自然也就接受了这种制度。澳大利亚工党的首位联邦总理J.华森(1904在任)说道：“我相信，从长远看来，工人从仲裁法庭的裁决中获得的利益，平均要比在旧制度下所获得的要高。”^[47]可以说，澳大利亚仲裁制度是欧美社会制度在澳洲经过本土化后的产物。
联邦仲裁法庭的仲裁工作一开始进展缓慢，在最初5年中仅作出了6项裁决。但随着联邦政府地位的提高和社会经济的发展，在1909年至1928年间，联邦仲裁法庭的作用迅速提高，工作量也大幅度增加，成绩斐然。第二次世界大战结束后，澳大利亚社会经济的迅猛发展使劳资纠纷案件与日俱增，斡旋与调解工作更加繁重与重要。1947年，联邦政府着手重新审订联邦仲裁法庭的运作，对《调解与仲裁条例》进行了修订，使联邦仲裁法庭更加重视对争议的防范以及争议调解的作用，并删改了多年来所建立起来的在条文上的形式主义问题。这次修订中的最显著改动是扩展了劳资事项的范畴，以确保联邦仲裁法庭的管辖范畴尽可能宽泛，进而鼓励人们通过仲裁方式解决劳资纠纷。接着而来的是对联邦议会的联邦仲裁法庭进行重新组合，将其分为两个不同的机构，即“联邦调解与仲裁委员会”和“联邦工业法庭”。1978年，“联邦工业法庭”归并入“澳大利亚联邦法院”。
根据1988年的《产业关系法》，新设立的“产业关系委员会”取代了“联邦调解与仲裁委员会”。^[48]该委员会的职责是促进劳资关系的协调，尽可能迅速而公正地解决劳资纠纷，以尽可能减少劳资纠纷对社会的破坏。在处理纠纷时，通常是先进行调解，如果调解无效，再实施仲裁;如果纠纷双方在仲裁前自行达成和解，亦可要求委员会确认其和解协议的法律效应。这使得澳大利亚仲裁制度的以下特点更加显著：(1) 仲裁调解的基调是劳资双方的友好合作;(2) 仲裁职能与司法职能相分离，仲裁最后置于司法的监督之下;(3) 法律规定的强制性仲裁在劳动争议处理中起有主导作用。
1993年，澳大利亚议会制定并通过了《劳动关系改革法》。它对雇主解雇雇员和增加雇员补偿等方面的内容做出了重大改动。根据该法规定，雇主在解雇雇员时必须按照相关的法律条文审查解雇程序和决定。这使雇主的权限较前受到了更多的约束，而雇员的利益得到了更大的保护。例如，在解雇雇员之前，雇主首先必须数次书面提交合理与合法的理由，如是因不称职或违纪行为，雇主还须提出数次警告，并最好是书面警告;其次，顾主须给拟被解雇的雇员提供辩护和改进的机会;再有，如果解雇决定和行为被法院裁决为违法，雇主必须向雇员支付补偿。1996年，《产业关系法》被修改为《工作场所关系法》，其目的是为了促使澳大利亚政府重新构造澳大利亚的产业关系，促进劳资双方更直接的关系。
澳大利亚没有专门的劳动保护法典。“澳大利亚联邦议会不能就所有有关劳动方面的问题进行立法。这已经成为澳大利亚的传统”^[49]，因为不仅澳大利亚宪法只授予联邦议会制定调解和仲裁方面的法律，而且联邦调解和仲裁法庭的裁决不能成为“判例”而适用于各州。因而，关于工作时间、劳动强度、学徒制度、劳动保障、劳动报酬、工作环境等事项的立法是各州依据本地的实际情况酌情而定的。所以，构成澳大利亚仲裁制度的法律机制由联邦立法与州立法组成。又因在联邦立法与州立法的过程中难免产生冲突或差异，于是，联邦宪法第109条规定，“州法律与联邦法律抵触时，以联邦法律为准，州法律与联邦法律抵触部分应为无效。”^[50]
20世纪末以来，随着劳动关系的不断变化和劳资关系的日益复杂，澳大利亚仲裁制度一直处于与时俱进中，其劳动争议解决机制愈加完善。1999年，经过一番机构调整、整合与更名，澳大利亚设立了联邦工业关系委员会和州工业关系委员会，专门处理劳动争议。这两种工业关系委员会均为政府建立，独立运作，互不隶属，并与联邦法院和州法院也无从属关系。两者在劳动争议案件的管辖和受理上的划分是细致而规范的，具体规定是两者都制定有类似于行业规则的文件，其内容主要是按照企业的类型分别规定了该企业应当采用的工资标准、工作时间、安全保护等等，具有强制性作用。由于企业的规模与实力以及社会作用不同，因此，国家工业关系委员会制定的行业规则适用于与国计民生关系密切而重大的企业(如国家铁路公司、邮电公司、大型钢铁公司等)，而州工业关系公司制定的行业规则则应用于其他企业。具体的操作方法为企业根据自身类型与规模分别确定采用何种行业规则文件，即一旦需要进行劳动争议调解与仲裁，采用联邦工业关系委员会的文件的企业可向该委员会提出申请，该委员会将予以受理。反之，采用州工业关系委员会文件的企业的劳动争议则由州工业关系委员会受理。当然，在实际操作中，这样的案件管辖划分是比较模糊的，时常出现一些企业难以确定案件管辖的现象。
工业关系委员会是一个集劳动行政监督、司法审判、调解仲裁于一体的专门机构。其对于劳动争议案件的处理程序为：第一，案件的受理与庭前准备;第二，强制调解，即在仲裁或审判前，必须由委员会成员对双方当事人进行调解;第三，如果调解失败，则进入仲裁或审判程序，仲裁裁决具有法律效力;第四，当事人如对仲裁裁决不服，可以上诉，但因联邦工业关系委员会与州关系工业委员会之间没有隶属关系和审级关系，因此，上诉案件仍由作出一审判决的工业关系委员会受理，而所不同的是，一审案件由1名法官独任审理，二审则由3名法官共同审理。由于工业关系委员会的权限过大，澳大利亚社会对它的现状争议不断，许多人认为应当削弱工业关系委员会的权力，增强劳资双方谈判的能力，发挥工会的作用。另外，也有不少外国同行对澳大利亚的这一套仲裁程序颇感兴趣，如将调解作为劳动争议案件处理的前置程序。有中国法官对此写道：“强制调解的优点是不言而喻的：首先，实行强制调解有利于化解矛盾，减少纷争;其次，实行强制调解养老院使劳资双方私下解决纠纷，从长远角度看，有利于建立和谐的劳资关系;最后，实行强制调解有利于节省诉讼成本，缓解案件压力。”^[51]

[1] M.Mckenna,The Captive Republic, p.214; T.B.Millar,Australia in Peace and War-External Relation 1788-1977,p.280.
[2] F.Crowley,A New History of Australia,pp.260-261.
[3] Ibid,pp.266-267.
[4]② R.Ward,A Nation for A Continent-the History of Australia 1901-1975,p.72.
[5] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第322页。
[6] F.Crowley:A New History of Australia,pp.304-307；C.Forster,Australian Economic Development In Twentieth Century,p.165.
[7] 参见王宇博《澳大利亚——在移植中再造》，第二章第三节。
[8] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第437页。
[9] J.Sawer,Australian Federal Politics and Law,p.68.
[10] F.Crowley:A New History of Australia,p.237.
[11] 随着澳大利亚社会的发展和变化，该委员会的功能和机构均在扩大，时至1981年6月，它共有工作人员779人。
[12] 据澳大利亚《文职人员委员会·1980—1981年度报告》的统计，截至1981年6月，联邦政府专职文职人员共有151761人。其中第一级文职人员30人，第二级文职人员1375人，第三级文职人员66278人，第四级文职人员84078人。另有非全日工作人员2585人。
[13] M.Peter,The West European Party System,Oxford University Press,1990,pp.i-ii.
[14] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第60—61页。
[15] J.Sawer,Australian Federal Politics and Law,p.14.
[16] R.Ward,A Nation for A Continent,pp.14-15.
[17] J.Sawer,Australian Federal Politics and Law,p.221.
[18] 杰弗里·博尔顿:《澳大利亚历史，1942—1988》，第247页。
[19] M.Jones,The Australian Welfare State,Sydney,George Allen & Unwin Australia Pty Ltd,1983,pp.196-197.
[20] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第273页。
[21] 参见王宇博《澳大利亚工党与澳大利亚共和运动》，《世界经济与政治论坛》，2001年第1期。
[22] 参见王宇博《澳大利亚福利制度的形成》，《史学月刊》，2001年第5期。
[23] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第289—290页。
[24] G.Sawer,Australian Federal Politics and Law，1901-1929,p.68.
[25] M.Jones,The Australian Welfare State,p.10.
[26] 陈晓律:《英国福利制度的由来与发展》，南京大学出版社，1996年，第1页。
[27] M.Jones,The Australian Welfare State,p.32.
[28] F.Crowley,A New History of Australia,p.416；R.Ward,A Nation for A Continent,p.165.
[29] T.Millar,Australia in Peace and War-External Relation 1788-1977,p.83.
[30] M.Jones,The Australian Welfare State,p.2.
[31] 在西方国家，失业问题大都由地方政府负责管理。
[32] M.Jones，The Australian Welfare State,pp.50-51； pp.60-61.
[33] 殷汝祥:《澳大利亚市场经济体制》，兰州大学出版社，1994年版，第73页。
[34] 陈国庆:《战后澳大利亚经济》，天津人民出版社，1984年版，第328页。
[35] M.Jones,The Australian Welfare State,p.48.
[36] R.Henderson,The Dimensions of Poverty in Australia,Sydney,George Allen & Unwin Australia Pty Ltd,1989,p.86.
[37] 王宇博:《澳大利亚——在移植中再造》，第253页。
[38] B.Chifly,Social Security and Reconstruction,Canberra,Australian National University Press,1978,p.1.
[39] The OECD Observer,Paris,May 1978，(92):10.
[40] 殷汝祥:《澳大利亚市场经济体制》，第80页。
[41] 参见王宇博《对澳大利亚公民权利概念与实践的历史考察》，载公丕祥:《法制现代化研究》，第十卷，南京师范大学出版社，2006年版，第104—150页。
[42] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第224页。
[43] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第232页。
[44] 何勤华:《澳大利亚法律发达史》，第265、269页。
[45] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第286页。
[46] 同上书，第287页。
[47] G.格林伍德:《澳大利亚政治社会史》，第287页。
[48] 何勤华:《澳大利亚法律发达史》，第269—270页。
[49] 何勤华:《澳大利亚法律发达史》，第268页。
[50] 金太军:《当代各国政治体制——澳大利亚》，第268页。
[51] 马强:《澳大利亚劳动争议解决机制及其启示》，《法律适用》，2002年第4期，第80页。

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