从性质上看，联邦运动是一场澳大利亚民族摆脱英国殖民统治的社会变革，具有天翻地覆的意义，澳大利亚联邦的成立是澳大利亚社会的又一次转型，即由英属殖民地演变成为独立的民族国家;而从进程上看，这则是一个澳大利亚人争取自主与自治的社会改革运动，社会似乎依然如故，人们关注的往往仅是与既得利益直接相关的问题，而不注意由此引起的社会性质变化。100年多前，北美人向母国要求同样的权利和权力，但是，被迫进行的残酷战争使他们在战后才猛然意识到自己居然得到了比自主与自治更彻底的独立，懂得了主权的含义，尤其是1783年《巴黎和约》的签订使他们明白了北美十三州已经不是殖民地，而是已脱离英国的美利坚合众国，知道自己的身份已由英王臣民改变为美国公民。然而，温和的社会渐变则使澳大利亚人没有美国人的那般感受，他们对自主和自治的获得显示出兴趣，而对独立与主权的获取则表现出漠然。1901年后，澳大利亚人仍长期视自己为英国人，依然理所当然地是英王的臣民，而对澳大利亚公民的身份则表现出无动于衷，甚至是不屑一顾，以为澳大利亚还是英国的一部分。这种状况不是英国着意强加于澳大利亚的，而是在“母国情结”的作用下，基本上未受冲击的殖民地心态所致。其具体表现为澳大利亚社会有着明显而深刻的内向性，以至于这一时期的澳大利亚虽是拥有主权的独立国家，但也多有缺失。

就英国与澳大利亚之间的关系及关联问题，澳大利亚人的认识基本上依然如故，而这种依然如故决定了澳大利亚联邦还是一个不成熟的民族国家。这突出表现为澳大利亚人对英国的依恋，澳大利亚社会对英国的依赖以及由此派生出的内向性，即在唯英国马首是瞻的前提下，政府和民众只关注国内政治和经济，而对国际事务则漠不关心，往往把本国的外交和国防等事务置于国家政治的次要地位，仅是习惯地以英国为依托，按照或揣摩英国的意图来进行决策，甚至干脆将相关处置权托付给英国。

19世纪末以来，太平洋上的局势变化使澳大利亚人越来越感受到威胁，危机感逐渐上升。除了德国已在太平洋上占据俾斯麦群岛的北新几内亚，大有虎视澳属巴布亚新几内亚以及澳洲大陆之势外，日本的崛起更使澳大利亚人感到吃惊。澳大利亚对日本存有戒心，视其为潜在的入侵者，尤其是目睹了1894—1895年中日甲午战争和1904—1905年日俄战争中日本人的狂妄、凶猛和善战。^[1]“白澳”意识的矛头所向已由中国人转向日本人，日本一时间被称为“黄祸”。尽管这也激起一些要求加强军事防务的呼吁，然而，澳大利亚人只是一方面要求加强英国在南太平洋上的海军力量，另一方面指望着英国出面来采取外交手段，对日本进行防范。耐人寻味的是，澳大利亚政府的这种既定做法正好与这一时期英国的远东政策相吻合，特别是呼应了英国对日政策。^[2]在1921年的帝国会议上，澳大利亚联邦总理W.M.休斯力主签订一个英、美、日、澳四边条约，以维持太平洋地区的现状稳定。1937年，联邦总理J.莱昂斯再次在帝国会议上动议订立“一个地区谅解和互不侵犯”的太平洋条约。^[3]而此时澳大利亚对英国外交政策的不满主要是认为英国过分关注经济问题和欧洲事务，而未对太平洋地区的事务予以应有的重视。^[4]1939年4月，在惠灵顿召开的“太平洋防务会议”上，澳大利亚一再强调自己是“英帝国的一个组成部分”，而英国也重申了对澳大利亚和新西兰的保护义务。

在1919年巴黎和会上，在大战中的贡献成为澳大利亚在国际政坛上昂首挺胸的资本。联邦总理休斯以捍卫澳大利亚民族利益和国家尊严的面目出现，力争澳大利亚的权益，锋芒毕露。这令美国总统威尔逊不以为然，以不屑一顾的口吻责问道：“总理先生，你为多少人说话?”休斯反唇相讥：“为了6万死难者，总统先生。”^[5]这番唇枪舌剑更使澳大利亚引人注目，其结果是澳大利亚得到了世人的尊重，因此，有人将这次和会视为“澳大利亚外交的诞生”^[6]。然而，休斯的表现在第二次世界大战爆发前的澳大利亚外交活动中仅为昙花一现。在澳大利亚国家政治中，处置外交事务的基调是依赖和追随英国，其外交政策的内向性是相当明显的。就在休斯在巴黎为澳洲的利益而施展浑身解数时，他的内阁成员们则因感到他的言行已经超出了英联邦国家在外交上从属英国的惯例而忐忑不安，特地给他发出一份急电，提醒他切忌不要伤害英国的感情。^[7]

1934年，澳大利亚政治家J.G.拉萨姆在《访问亚洲报告》中表达了这种倾向：“澳大利亚几乎不发生外交问题。我补充说，外交问题越少越好”;“我认为，我说的这些代表了澳大利亚人的普遍看法。”^[8]虽然，从联邦运动的后期到联邦成立初期，在澳洲内部也出现过关于外交权力的讨论，但是，澳大利亚人的争论焦点不是作为民族国家而应拥有外交独立处置权，而是外交事务是应由联邦政府统一处置，还是由各州政府自行其是。后来，还是由英国殖民大臣J.张伯伦在1903年一锤定音：“就其他殖民地在帝国或对外关系而言，澳大利亚形成了一个政治共同体。只有澳大利亚(联邦)政府能够为共同体说话，能够处理发生在政府管辖之内的影响外交或内政的任何事务。”^[9]

长期以来，澳大利亚人“专心一致地从事开发澳洲大陆的工作，……几乎可以舒舒服服地完全集中精力于国内的事业上”。无论是政党，还是政府，对外交事务的处理既无经验，又无兴趣，他们心安理得地将国家外交大权交由英国掌管。移民殖民地的历史使澳大利亚只是与英国关系密切，而与其他国家的交往则很少，甚至还有意避免与别国交往。这使澳大利亚的对外政策不仅唯英国是从，而且受制于英国的外交政策。澳大利亚外交部是联邦政府中最先成立的机构之一，但是，它的职责仅限于解释与英国的关系。本来，在第一届联邦政府建立时，澳大利亚可以像其他殖民地那样实行外交自理与独立，但巴顿及他的政府则认为无此必要。这样一来，同独立前一样，澳大利亚仍听任英国代理其外交抉择，甚至处置澳大利亚的对外贸易谈判。澳大利亚社会对外交问题也漠不关心，一直到第二次世界大战前，澳大利亚的新闻媒体只热衷于谈论国内政治，而很少系统讨论国际问题。在民众中，外交事务很少被提及，因而，在此形成了所谓的“国内的真空”^[10]。

1916年，休斯以澳大利亚联邦总理的身份第一次与其他自治领总理一道出席了英国内阁临时会议。同年，他又作为英国代表团成员出席了在巴黎召开的一个协约国之间的经济会议。1919年，休斯获得在巴黎和会上的独立发言权，澳大利亚成为国际联盟的独立成员国，并取得了对原德属新几内亚的“C”级托管。在1923年的帝国会议上，澳大利亚与其他自治领一样，获得了任命外交代表和与别国谈判签约的权力。但这一切并未对澳大利亚产生多少影响，澳大利亚人对此也没有表现出多少兴趣。1921—1935年，在澳大利亚联邦政府中，仍“没有哪个部比外交部再小了”。到1935年，它才作为一个单独的部门，独立于总理府，而正式官员仅有2人。自联邦成立后，澳大利亚没有驻外使节和外交使团，尽管它早已拥有这种权力与职能，仅是在伦敦派驻了一位高级专员，凡是涉及澳洲的外交和国防事务时，英国仅将处理决定通知该高级专员。也就是说，澳大利亚的外交仅同英国发生关系。直到第二次世界大战，在外交上，澳大利亚对英国依然是亦步亦趋。^[11]它虽然是国联成员国，但处处听命于英国。1935年，针对意大利入侵埃塞俄比亚，澳大利亚随同英国对意大利实行经济制裁。30年代后期，澳大利亚支持英国的绥靖政策。1938年夏，悉尼附近的坎布拉港工人为抗议日本侵略中国，拒绝向开往日本的货轮装载生铁，一时间闹得沸沸扬扬。澳大利亚政府则出面调解，将原定的30万吨生铁减为2.3万吨。^[12]

在英帝国各自治领中，澳大利亚和新西兰在外交事务中对英国的依赖最为显著。第一次世界大战后，加拿大、南非、爱尔兰等自治领明确要求提高自身的独立性，这使帝国内部关系出现了诸多变化。1926年的《贝尔福宣言》和1931年的《威斯敏斯特法案》具有重大意义和深远影响，其“地位平等”的原则逐渐改变了英国与自治领之间的关系。《贝尔福宣言》宣布：“英帝国内部的自治实体地位平等，在内部和外交事务的任何方面彼此无任何隶属关系，虽以对英国王室的共同效忠为纽带联合成一体，却是各自作为英联邦的成员自愿地结合在一起。”^[13]这使得“帝国内的每一个自治成员都是自己命运的主人了”。《威斯敏斯特法案》以法律的形式将这一系列变化肯定了下来，英联邦随之形成。

而与其他自治领热烈的反响形成鲜明反差的是澳大利亚的反应相当冷漠，它仍一味强调澳大利亚是“帝国不可缺少的组成部分”。对于《贝尔福宣言》，“澳大利亚政府当然不同于加拿大和南非，对于帝国关系中颇有影响的结构性变化没有表示出特别的兴趣。”^[14]而当意味着自治领完全独立的《威斯敏斯特法案》公布后，其他自治领很快予以批准时，澳大利亚则无动于衷。联邦总理斯库林提出此事，但联邦议会却因忙于其他事情而将此束之高阁。1937年，后两度出任联邦总理的R.孟席斯在向联邦议会对此进行解释时说道：“我知道，相当一部分有责任心的人对批准《威斯敏斯特法案》心存疑虑，因为他们认为这很可能助长国家从大英帝国中分离出去的倾向。”^[15]直到1942年，该法案才在工党政府的过问下由联邦议会批准生效。时至第二次世界大战，澳大利亚外交政策“实际上是在伦敦决定的，而不是在堪培拉”，上述种种仅为典型事例。在世人眼里，澳大利亚基本上“是一个统一家庭中的一员，而不是国际事务中一个单独和独立的成员”^[16]。直到大战结束后，英国势力逐渐退出澳洲的事实才促使澳大利亚人考虑自己的处境。孟席斯在1946年谈及时无不忧伤地说：“当我们在荒唐的疯狂中将我们强大的朋友从这块重要的土地上赶走之后，我们澳大利亚将开始明白什么是孤立。我但愿那一天永远也不会到来。”^[17]

国防问题在澳大利亚社会和政坛上曾为中心话题之一，激起过一阵又一阵的危机感和爱国热情。联邦成立后，联邦政府增加了国防经费，承担起了组织陆海军以承担澳洲防务，此外还采取了一系列举措来加强军备。但总的说来，澳大利亚社会和政府的国防意识相当淡薄，人们普遍认为南太平洋是一道难以逾越的天然屏障，并普遍对英国皇家海军提供的保护感到满足。虽然澳大利亚已经拥有自己的海军舰队，但是，它作为澳洲自治乃至独立的政治象征作用大于其运用于国防的军事价值，人们依然将澳大利亚的海防寄托于“租来的”英国皇家海军。

迪金继任总理职务后提出建立独立的国防体系。1907年，澳大利亚建立国防委员会专门负责国防事宜。同年，在帝国会议上，迪金力争成立独立的澳大利亚军事防务体系，提出建立海军和瑞士模式的民兵组织。英国只得做出让步。根据1910年《海军防务法》，在联邦政府中设立海军部，着手建设海军。澳大利亚联邦议会还通过《海军借款法案》，向英国贷款建造军舰。1913年10月4日，由1艘战列巡洋舰、3艘轻型巡洋舰、3艘驱逐舰组成的皇家澳大利亚舰队驶进悉尼港，在科卡图岛安营扎寨。^[18]虽然社会上对组建澳大利亚海军一事尚有争议，但大多数澳大利亚人以极大的热情欢迎“我们自己的兵舰”。与此同时，联邦政府在全国实施强制性义务军训制。1911年，有15.5万名青年应征，其中9.2万人接受军训。1914年，联邦军费开支为300万澳镑。^[19]到第一次世界大战时，有10.7万人接受过军训。联邦政府还开办了诸如“皇家军事学院”等军事院校，培养职业军官。^[20]

就总体而论，此时澳大利亚的国防建设还是相当薄弱的，其象征联邦地位与国家主权的意义远远大于其纯军事价值。其意义一是在于向澳洲社会彰显联邦政府的作为，二是在于让英国人相信“无论遇到什么，我们在陆地和海洋都能很好地保护自己”^[21]。而就澳洲防务的现实而言，英国的实力与承诺是澳大利亚所期盼与依赖的，澳大利亚自然因此而忽视了自身的国防建设。1929—1933年的经济危机刚刚发生，就政府采取了克服贸易逆差的措施，厉行节约，尽量压缩开支，于是，国防经费首当其冲，遭遇削减。1929年10月31日，联邦总理J.H.斯库林宣布废除强制军训。随着经济危机的持续和加深，国防建设陷于停顿，1932年初出任联邦总理的莱昂斯又多次大幅度打压国防开支。到1933年初，澳大利亚的国防能力降至第一次世界大战以来的最低点。在1931年和1933年的两次大选中，国防及相关问题几乎无人问津。

从1933年起，联邦政府力图重振军备，但国防建设因成为议会党派争议的内容而举步维艰，难有作为。虽然“澳大利亚的军事和战略计划必须成为英国和英联邦的军事准备的一部分”的看法已经成为澳大利亚朝野的共识，但就如何加强国防力量则分歧重重。^[22]联邦政府不断加大海军建设的力度，逐渐增加其军费开支，而在野的工党则在J.柯廷的领导下，对此大加抨击，主张重点发展空军，认为空军是纯粹自卫性的，而发展海军会使澳大利亚介入本土以外的战争。正是这种内向性的态度使澳大利亚国防力量和军工生产一直处于薄弱状态。

1939年9月，当第二次世界大战开始时，澳大利亚仅有正规军1.4万人，而这还是英国武装力量的组成部分之一，受英军的统辖，澳大利亚联邦政府没有调遣和指挥权。到1941年12月太平洋战争爆发时，它的正规军也仅约10万人^[23]，而在1940年时，澳大利亚人口已达700多万。

综上所述，在历经几十年的联邦运动后，澳大利亚虽然已是主权独立的民族国家，但是，它仍保留着许多殖民时代的残余，殖民地责任政府近似英国地方政府的状况与属性并没有完全改变，并对澳大利亚社会影响至深，以致新生的澳大利亚联邦多有缺失，表现为一个不完全的民族国家。而20世纪以来澳大利亚的民族成熟、国家建设、社会改革及制度完善则表现为改变与弥补这种种“缺失”和“不完全”。

[1] R.Ward,A Nation for A Continent,the History of Australia 1901-1975,pp.60-61.
[2] 参见王宇博《对远东危机时期英国对日政策的若干评价》，《史学月刊》，1993年第6期；王宇博:《英国与“九·一八”事件》，《江海学刊》，1995年第5期；王宇博《英国、国联与“九·一八”事变》，《历史档案》，2002年第2期。
[3] T.B.Millar,Australia in Peace and War-External Relation 1788-1977,p.84.
[4] 汪诗明:《20世纪澳大利亚外交史》，第67页。
[5] M.Walker,Australia:A History,Macdonald & Co.Pulishers Ltd.,1987,p.137.
[6] A.F.Madden & W.H.Morris-Jones,Australia and Britain-Studies in a Changing Relationship,Carlton,Melbourne University Press,1980,p.94.
[7] M.Mckenna,The Captive Republic,pp.214-215.
[8] J.Camilleri,An Introduction to Australian Foreign Policy,p.18.
[9] 汪诗明:《20世纪澳大利亚外交史》，第49页。
[10] J.Camilleri,An Introduction to Australian Foreign Policy,p.18.
[11] 汪诗明、王艳芬:《论澳大利亚外交机构建置的沿革》，《学海》，2003年第5期。
[12] R.Ward,A Nation for A Continent-the History of Australia 1901-1975,p.228.
[13] A.B.Keith(ed),Speeches and Documents on the British Commonwealth Afairs 1918-1931,From Self-government to National Sovereignty,Oxford University Press,p.162.
[14] J.Camilleri,An Introduction to Australian Foreign Policy,p.17.
[15] 保罗·基廷:《牵手亚太——我的总理生涯》，第6页。
[16] C.Megregor,The Australian People,The Federation Press,Sydney,1980,p.10.
[17] 保罗·基廷:《牵手亚太——我的总理生涯》，第18页。
[18] T.B.Millar,Australia in Peace and War-External Relation 1788-1977,p.71.
[19] J.Grey,A Military History of Australia,Cambridge University Press,1990,p.81.
[20] Ibid,p.97.
[21] 汪诗明:《20世纪澳大利亚外交史》，第42页。
[22] J.Crey,A Military History of Australia,p.93.
[23] 苏联百科全书《澳大利亚联邦》，人民出版社，1953年版，第57页。

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