一 政治制度的构建（一）联邦制度的改革

澳大利亚联邦的成立标志着澳大利亚社会从英属殖民地转型为独立自主的主权国家‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。由于这一转型并不是在革命的暴风骤雨中完成的，而是在风调雨顺的宪政改革中进行的，因此，澳大利亚社会未曾发生好似“换了人间”的变化，而是一切照旧，显得平静如常，好像什么都没有发生过，殖民地时代的种种制度依然在有条不紊中按部就班地运作‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。然而，尽管这里没有发生天翻地覆的变化，但整个澳洲毕竟经历了一场今不同昔的变革，如果说在这以前澳大利亚人的追求是争取天赋权利，建立一个自由和平等的理想社会的话，那么，从现在起，他们则面临着如何使理想向现实转变的问题‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。从20世纪初到第二次世界大战期间，是澳大利亚联邦国家成长和发展的重要时期，也是澳大利亚各种制度的属性与功能发生转变的重要阶段。在这个巨大的“社会实验室”里，英国的社会政治制度被越来越多地移植到澳洲，随之又被逐步本土化。联邦制度的健全、议会结构的完善、政党政治的形成及国家管理法制化的建设，构成了这一时期澳大利亚国家政治的主要内容。

澳大利亚联邦国家的各级与各类政治机构是根据《澳大利亚联邦宪法》而组建起来的。它移植了英国的君主立宪制，但又依据澳大利亚的具体情况，采纳了美国的联邦制和瑞士的共和制等诸多内容。按照联邦宪规定，由英王钦定的澳大利亚总督雄踞国家政治的顶端，执掌澳大利亚国家的最高权力，澳大利亚联邦由此承袭了殖民地时代的既成现实；同时，宪法规定了一系列限制性规定，使得基本上作为一种象征而存在总督在名义上统领国家政治中的所有最高权力，而实际上则处于统而不治的“虚位国家元首”的状态。这就确保了其地位至高无上，并永远不会犯错误，对他的敬仰与尊重自然也就成为对国家的敬重。简言之，其象征性作用既体现为是澳英之间的纽带之一，令澳大利亚人感受到来自英国的荣光与亲情，又显示为澳大利亚作为独立国家的标志，国际社会对他的尊敬就是对澳大利亚的尊重……因此，他距离实权越远，其形象越是崇高与完美。

随着时间的推移，总督的形象越来越德高望重，但他的权力则越来越有名无实，其作用与角色的微妙变化使他越来越“澳大利亚化”。与英国一样，宪法上并未提及的澳大利亚联邦总理则大权在握，实际上主管着联邦政府事务。1930年，总督位置虚悬，联邦总理J.斯库林一反总督之职英国人出任的常规，建议任命澳大利亚法官I.艾萨克斯为总督。英王乔治五世大为不满，通过秘书询问：“谁是I.艾萨克斯？”斯库林亲往伦敦，与乔治五世为此舌战45分钟。乔治五世让步：“作为一个立宪君主，斯库林先生，我只能接受你的建议。”1931年，艾萨克斯成为第一位出任澳大利亚总督的澳大利亚人。从这时起直到1965年，时有澳大利亚人出任总督；从1965年至今，该职则全由澳大利亚人担任。由此，英国的君主立宪制在澳大利亚被本土化了。

责任制政府和部长负责制使澳大利亚的国家政治机构与英国如出一辙。联邦行政委员会如同英国的枢密院，是名义上的联邦最高行政机构，其委员“由总督任命和召集”，实际上由总督、总理和联邦政府各部部长组成，其权限包括认可联邦政府所通过的决议和人事任命、接受官员的辞呈、发布公告和规章制度、签署正式文件等等。相比而言，内阁则是联邦政府的最高行政决策机构，它不见于宪法条文，是一个在法律上未曾规定而根据习惯存在的机构。在英国，枢密院和内阁的形成与变化相伴君主立宪制的演变而经历了一个相当长的历程，而这在澳大利亚可谓一蹴而就。从1901-1956年，内阁一直是由总理、副总理及各部部长组成，集体对联邦议会负责。内阁的团结和合作直接关系到国家政治的稳定与否。1956年，鉴于部长过多，不利于决策，澳大利亚引进了英国的内阁制，即部分高级部长入阁，称为“阁员部长”，其余部长则不入阁，称作“非阁员部长”。

应予指出的是，联邦宪法并未规定联邦政府的组成办法，但与英国相同，它历来是由在众议院中拥有多数的政党或政党联盟组成的，对议会负责，并由执政党领袖担任联邦总理。在部长的遴选方面，各政党做法不同。工党由该党全体议员组成的决策委员会以无记名投票选举方式，推举出部长，再由联邦总理委任；自由党的做法则是由联邦总理全权决定。

联邦总理的称呼始于巴顿，其真正职务是外交部长。与英国首相一样，尽管该职务不见于宪法条文，因而也没有对其权限的规定，但其是联邦政府最为举足轻重的要职。在政府的行政事务中，总理有权建议任命总督和解任总督；有权决定大选的日期和召集及解散议会的时间；他是政府的首席部长，有权任免各部部长，指挥和监督政府各部工作；他是内阁会议主席，有权决定内阁讨论的议题、时间和程序；他又是执政党领袖，是执政党内阁在议会的发言人，其举止言行对执政党的声誉有着巨大的影响。

在联邦与六个州的关系上，两级政府之间有不少协商和协调性组织，其中最主要的是总理会议。它虽然在宪法中没有确切的规定，在运作中也没有正式的组织章程或议事议程，但是，其作用重大。它起源于在联邦运动中的那个旨在加强联系和协调行动的澳大利亚各殖民地总理联席会议，而联邦成立后，它的职责变为协调联邦与州之间的事务。时至第一次世界大战前，总理会议仍由州总理控制，依然轮流在各州首府举行。后来，随着联邦权力的扩大和加强，联邦政府逐步操纵了该机构。联邦总理取代州总理作为主席来召集会议。会议由过去的不定期在各州轮流举行，变成为每年至少召开一次，并固定在首都堪培拉举行。

建国后，联邦政府与各州政府如何划分权限范围是事关国家政局稳定的头号大事。在联邦运动中，六个殖民地联合一致，谋求扩大澳洲自治权的结果是获得了国家主权，但是，彼此之间在政治上的磨合和在经济上的合作远未完成。这造成在由各殖民地演变而来的各州之间，因社会发展水平不一而存在大量棘手的分歧，人们还不习惯国家的概念，“对本地区及所在城市的忠诚超过了对联邦政府的忠诚”。这样的情况一直持续到第二次世界大战爆发。例如，在争论不休的关税问题上，社会生产水平较高的新南威尔士主张贸易自由，而其他五个州则反对，于是，出现了“一个戒酒君子与五醉汉结为伙伴”的结果。因此，在既要使联邦政府正常行使职权，又能尽量广泛保存各州权力的条件下，分权制成为澳大利亚建国之初政治生活中的一大内容。

建国初期，州政府的职权大于联邦政府，在一些事关国计民生的领域，联邦政府缺少干预权，常常处于从属地位。例如，各州在经济生产中拥有大量的自主权，而联邦宪法却阻碍了联邦政府和联邦议会过问州际经济合作和全澳经济生产。1901年，巴顿在上任后的第一次演讲中就提议建立一个州际委员会，处理各州之间的经济合作和协调问题，但是，联邦政府一直无法将此付诸实施，直到1913年这一委员会才勉强得以建立。而建国初期的联邦金融系统也仅是为满足各州政府的需要而联系在一起的。这种情况与澳大利亚的进一步发展不相适应‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

联邦建立后，各州、各地区以及各城市之间的政治、经济和文化交往与日俱增，州际合作增多，彼此间的趋同性也越来越显著。联邦政府自然而然地在国家生活中发挥着越来越大的作用，这种作用是各州政府无力能为和无法取代的。诸多原属州政府的职权开始自行或有意识地开始向联邦政府转移，联邦政府的权力逐渐增强和扩大。从1901年到第二次世界大战爆发，这种转移是澳大利亚国家制度建设中的重要内容。在这里，英国、美国等国的政治制度被移植而来，随即被本土化，转化为维护与保障澳大利亚的国家权力和公民权利。这表现在联邦政府的作用及地位的提高、政党政治的形成及国家管理的法制化等方面。而这一系列变化的依据则是人们对联邦宪法的解释以及对相关法律的修正与执行。这是澳大利亚本土化在社会政治发展方面的重大内容。

税收制度是联邦政府与州政府之间的复杂问题之一，也是州政府权力向联邦政府转移的一个切入点。根据分权原则，联邦宪法规定联邦政府负责征收海关关税和消费税，州政府则掌管其他捐税的收取。但是，按照1899年制定的《布雷登条款》，在联邦建立的最初10年内，联邦政府须将关税和消费税纯收入的3/4返还给各州政府，以补贴各州的行政费用，仅可留下另1/4以“充当每年的行政费”。该条款后被列入联邦宪法，即联邦宪法的第87条。于是，这笔钱款成了州政府的一项固定收入。再有，依据宪法第85条第4款，“联邦应于州各部门移交之日起，承受其债务”，即联邦成立前各殖民地所欠内债和外债均由联邦政府负责偿还。由于各州大小各异，人口数量不等，以往的债务也不一，因此，税收收入的分配势必影响到联邦与各州的关系，并事关国家政局。于是，在1908年，经各州商定，通过了《税收赢余法案》，确定了按各州人口多少分配的原则。次年，在《布雷登条款》临近期满时，在各州达成了折中协议，其内容为：各州债务由联邦政府统一偿还；以“每年每人25先令”为标准，按人口将税收赢余发还各州；对经济落后的州发给特别补助金；等等。由于国防和社会福利事业等开支增加，根据新的规定，“联邦政府的种种负担必然要使它在收入中保留更大的部分”，这就“促成了联邦政府有赢余而各州政府闹亏空的局面”。到1914年时，联邦政府在税收等财政方面的优势地位已经不容置疑了。这意味着联邦政府在税收分配上已握有主动权，而各州政府则无可奈何地接受了使他们在税收赢利中得不到多少油水的财政条款。这一主动权的掌握一方面使联邦政府的财政收入增加，另一方面为联邦政府干预和调控国民经济生产提供了便利条件。

联邦成立后，银行管理和货币发行划归联邦政府掌管。早在19世纪，英国的货币制度就被照搬到澳大利亚各殖民地，英镑流通于澳洲市面。此外，澳大利亚约有50家私人银行和新南威尔士及昆士兰政府发行的纸币和库券也参与流通。这种状况一直延续到1908年。此后，联邦政府参照英国货币制度，建立起澳大利亚金本位制度，完成了澳大利亚货币及金融体制的本土化。1910年8月，联邦政府发布法令，规定澳镑取代英镑为澳大利亚唯一的法定货币。其单位名称、主辅币换算及含金量与英国币制相同，即：主币称镑，辅币称先令和便士；1澳镑=20先令，1先令=12便士；每1澳镑的含金量为7.322克纯金。联邦政府还对私人商业银行发行的货币课以10%的高额税收，使之因无利可图而停止发行货币。1910年成立的澳大利亚联邦银行由联邦政府作后盾，在与各州立银行和私人银行的竞争中，立即发挥出巨大的优势，使联邦政府得到了干预和介入国民经济的有力武器。联邦银行成立不久便同意为尚在筹建中的钢铁企业布罗肯希尔公司提供贷款，“与工业冒险的这种联系在澳大利亚银行界中间实为少见”。正是在这一系列发展之中，州政府掌握的管理经济生产的职权逐渐转移和集中到联邦政府手中。

到1914年，澳大利亚联邦政府在掌控国家政治和管理国民经济等方面居于优势地位已是显而易见的事实。联邦政府不仅越来越多地介入州政府权限范围内的事务，而且诸多州政府的权力也正向联邦政府转移。这与当时国家经济的发展和经济结构的变化是吻合的，从1901年到1914年，各州间的经济交往日趋频繁，共同市场发展缓慢但大有长进，联邦政府的保护关税政策对国民经济产生了巨大的积极作用，全澳经济发展的趋同性越来越明显地显示出来，其中联邦政府的关键作用是州政府所望尘莫及的。同时，从政治演进的角度看，联邦政府具备驾驭全局的能力和领导资格，它的作用和地位不断提高，这进一步加强了民众心理上的国家意识，人们的期待逐渐从英国转向澳洲本土，对政府的关注也渐渐从州政府转向联邦政府。到第一次世界大战前夕，联邦政府在澳大利亚的领导地位已经基本得到确立。

在第一次世界大战期间，因战争的需要，联邦政府收归了许多属于州政府的权力，原本是临时性的，但战争结束后，既成事实则使临时性顺理成章地转变为永久性，并不断巩固和健全。联邦政府进一步领导和调控着国家政治和经济。例如，在大战前，澳大利亚人关注的是如何通过政治手段去实现民族意识中的平等、自由和民主的理想；大战后，人们则越来越关注资源的开发和经济的发展。这一变化的负面影响是人们对政治的热情趋于下降。在两院选举中，战后参加投票的选民明显少于战前，1913年参加投票的选民总数的73.49%，而到1922年却降至57.95%。为了改变这种状况，联邦政府除了加大宣传力度外，还动用法律手段，颁布了以罚款为实施手段的“强制性选民登记和投票原则”，即“强迫选举制度”，以保证国家政治生活的正常进行。这是联邦政府职权扩大和职能提高的缩影。

在一战后的经济发展时期，联邦政府在社会经济生活中的领导地位已经相当巩固，行使权力的能力也在提高，尤其在改善交通运输、通讯联络、发展大型企业和国内市场方面。对此，州政府是不能胜任的。因此，联邦政府在职能加强和职权扩大的同时，其权威性和重要性也与日俱增。比如，联邦政府提出的“人力、资金和市场”政策就是这一时期经济发展与联邦政府地位提高相结合的产物。

伴随着经济的发展、政治的统一和交往的增多，各州及各地之间的差别日益缩小，而共同点不断增加，政治和经济的互助性和一致性愈加明显，社会意识中的国家观念逐渐增强。殖民时代留下的残余越来越少，旧时代的印记也渐渐被抹去‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。联邦政府的权力扩大和地位提高正是上述变化和变革的体现。以联邦政府为国家最高行政权力机构的联邦制被更多的人认可和理解。1927年，联邦政府组成一个皇家调查委员会，对联邦制的作用进行广泛调查，结果是：“它的大多数成员认为：‘联邦制基本上是一种令人满足的政体。如果稍加改革，便能成功地发挥作用。’”根据这一时期澳大利亚国家社会政治的演进，其所指“改革”就是进一步扩大联邦政府的权限和强化它的职能。所以说，改革的过程也是澳大利亚作为独立国家的自主性趋于完善和昔日殖民地时代的依附性逐步消退的过程。这个过程的完成为澳大利亚社会的进一步发展，即更深层次的全方位本土化，提供了政治前提和社会保证。

从联邦建立到太平洋战争爆发的40年期间，澳大利亚联邦制是遵循着适应澳大利亚实际情况和现实需要的指导思想而发展的，并趋于健全。联邦政府在国家管理上的权限和地位的提高并不意味着州政府的权力被剥夺和地位的下降，而是在最大限度提高国家政策的准确性、指导性和权威性的前提下，联邦政府与州政府根据社会现实和社会需要而进行职权调整，以求更好地发挥各级政府的职能。在联邦制中，州政府所扮演的角色不是配角，而是与联邦政府形影不离的另一个主角。首先，州政府的动议和要求往往对联邦政府的决策具有决定性的影响，“白澳政策”、福利政策和保护关税政策起初就是各州执行的地方政策，后一步步发展成为由联邦政府推行的国家政策。这种决策程序决定了澳大利亚国家政策具有较高的可行性。

其次，澳大利亚的发展是在不断的改革中进行的，而这些改革往往是率先在一个或几个州进行。对于地方性的改革，联邦政府扬长避短，再逐渐向全澳推广，以致地方性改革成了全国性改革的先驱者、前奏曲和实验场。澳大利亚实施的社会保障和福利制度就是从新南威尔士和维多利亚开始的，进而不断深入、充实和扩大。在解决社会问题时，联邦政府也可借鉴和采用州政府已实现的方案，如针对第一次世界大战后参加投票的选民人数下降问题而采取的“强迫选举制度”就起源于昆士兰州。这一制度的实行使参加投票的选民人数迅速攀升。这些事例表明，各州的改革为联邦政府的决策提供了范例，总结出了经验与教训，从而提高了全国性改革的成功系数。这在单一政体中是不易做到的。

再有，联邦政府的法令及方针具有宏观意义，各州则依据本州的具体情况，在不与联邦政府的宏观原则抵触的前提下进行操作，无需联邦政府事必躬亲，从而提高了国家政策的可行性。总之，在澳大利亚联邦制度中，联邦政府与各州政府之间存在着相互影响，但又无法相互替代的关系。对于处处移植和参照英国及欧美国家的社会制度的澳大利亚来说，这种关系产生了深远影响。它从一个侧面再度表明，澳大利亚对西方的移植不是简单的模仿和复写，而是通过扬弃使之适合澳大利亚的实际，以利于澳大利亚的发展和稳定。纵观澳大利亚联邦制度，不难看出它具有英国、美国、瑞士等多国社会制度的特色，这些特色在适合澳大利亚社会需要的前提下，被有机地结合在一起，发挥出巨大的作用。

澳大利亚的文官制度是澳大利亚联邦制中的重要内容之一，具有确保联邦政府的工作能力和提高其工作效率的作用。它是在移植19世纪中期英国文官改革所形成的文官制度的基础上建立起来的。19世纪后半期，各殖民地责任政府中的官员任用极不规范，有的是毛遂自荐，有的是议员推荐，有的是将官职作为政治相助的回报，等等。这在政府官员中造成工作效率不高和腐败滋生的现象。为了杜绝这类情况，1883年，维多利亚政府率先模仿英国文官制度，通过了《文职人员条例》。其他责任政府先后效仿。1895年，新南威尔士议会颁布了更为完善的《文职人员条例》，为当时主要的社会改革举措之一。它规定成立一个独立于政府、对议会负责的文官委员会。该委员会掌管政府文职人员的有关事宜，即录用、选拔、考核、评定、退休等等，它是握有实权的机构，不易被政府和党派所左右。1902年，澳大利亚联邦议会通过法案，以新南威尔士有关条例为基础，制定了《联邦文职人员条例》，确立了文官制度，并沿用至今。其主要内容为：进入联邦机构的文官均得通过竞争性的公开考试，方可予以录用；文官的提升视业绩和能力而定；联邦政府的文官在经济和政治上受联邦政府的保护。1922年，联邦议会通过法案，建立“联邦文职人员委员会”，作为监督和管理文官的法定机构。其主要任务是录用文职人员；检查联邦各部人员配备和工作情况；设法为联邦政府各部节约开支和提高功效。在其建立后不久，迪金称该委员会的检查官员是“文官的业务医生”。

根据1922颁布的《联邦文职人员条例》，联邦政府的文官分为四级，第一级是指仅次于部长的各部秘书长、总监等，有“常务首脑”之称。依据有关法律规定，他们“负责抓总，处理一切有关事务”。他们长期居于至关重要的岗位，被视作“在政府的政治与行政机构间起连接作用的连词符，起加固作用的带扣”。第二级为各部副秘书长、正副司长、处长以及部分技术人员。第三级为各类专业人员，如工程师、医生、行政和秘书人员等。第四级为秘书助理、工人、驾驶员、杂役及其他机械操作人员。澳大利亚法律明确规定：文官不得为议员，不能参加党派政治活动，保持政治上的独立。

在文官的录用方面，澳大利亚的方式与英国文官录用中的公开竞争考试略有不同。第一、二级文职人员的录用，除通过晋升的途径之外，主要靠推荐。例如，第一级文官出现空缺时，首先由联邦文职人员委员会开列出候选人员名单，由联邦总理从中圈定，最后由总督批准任命。候选人来源大致包括：一是在工作中逐步被培养成为专门人才的各部的高级官员，二是诸如科学家、工程师等专业技术人员。第二级文官基本上从第三级文官人员中晋升补充‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。第三、四级文职人员必须经过公开的竞争考试，择优录用。澳大利亚的文官通常不与政府内阁共进退，从而确保了政府政策的连贯性。

这种稳定的文官制度以庞大的文官机构构成了澳大利亚国家机器中的一个重要组成部分，形成了从不更迭的幕后政府。第一、二级文官处于这座金字塔性机构的上部，特别是第一级文官，身居顶端。他们人数不多，但作用巨大，因为他们熟悉本部门的业务，拥有丰富的工作经验和才能，甚至还掌握某些主管的政务官员都不知晓的本部门的机密。相比而言，随联邦总理进退的各部部长等政务官员，不仅几乎无一例外地不通晓所辖部门的业务，而且由于长期关注政坛风云变幻而无暇顾及所辖部门的工作。因此，本部门的重大议案、法令、政务官的发言稿和对答词等，大都由高级文官起草。实际上，这些文官并不仅仅是主管部长的重要助手，而是握有“某些控制部门部长的权力”的幕后主管。虽然，决策是部长等政务官的职责，但这些高级文官的作用和影响则是重大的，甚至是具有决定性的。他们可以通过缄默不言，使主管部长不知所措，酿成失误；或用堆积如山的文件和接二连三的来客造访，使主管部长忙于应酬，疲于奔命。

法制化是澳大利亚联邦制发展中的重要内容，是各级政府行使职权的依据。概览这一时期的澳大利亚历史，人们可以看到澳大利亚社会是一个法治社会，宪法是准绳，各级政府通过立法来规范人们的行为，制定国家及地方政策。这一程序成为联邦政府及州政府从事社会管理工作的定式。法制化建设是近代英国社会发展中的一大内容，后起的澳大利亚民族国家非常自然地对它进行了移植和扬弃，进而形成了澳大利亚的法制制度。由于英国的法制制度是一个成熟和完整的体系，因此，澳大利亚法制化建设就可驾轻就熟，加快和加深自身法制化建设的速度和程度。这表现为不仅在联邦建立后不久，澳大利亚立法和司法体系的完善程度就可与其他西方国家相媲美，而且法制化建设对澳大利亚政治民主化的推动作用也使世人刮目相看。

澳大利亚的全方位法制化是以国家的全方位发展为轴心的，对社会建设有着保障作用。首先，国家的法制化是同巩固国家统一和社会稳定紧密结合在一起的。分权制的变化和联邦政府权限范围的扩大不是以行政命令及强制手段执行的，而是通过一个又一个涉及政治、经济、教育、司法等内容的法案和法律来操作的。其次，通过法制化建设，培养起了充分民主和恪守法律的社会风尚。在法案的立法过程中，社会各界议论纷纷，各执己见，唇枪舌剑，但是，一旦法案在联邦议会或州议会通过，人们便自觉遵守。民众也越来越习惯运用合法手段来解决冲突和矛盾，仲裁制度的形成和完善便显示出这一点。正因如此，澳大利亚国家和社会得以长治久安，自联邦成立以来，从未发生过大规模的社会动乱，尤其是流血事件。再有，由于国家法制化是澳大利亚社会共同意志的体现，所以，其社会影响力是巨大的。澳大利亚政治和经济的全面发展得到了法律的保护、支持和辅佐，最为明显的事例是以保护关税政策为内容的一系列法律和法规直接促进了澳大利亚工业化的高速发展。然而，社会意识和国家政治上的偏见也会在法制化过程中酿成能量可观的负面效力。有着法律效应的“白澳政策”在维护白种人的“自由世界”和“幸运之邦”的同时，却加深了澳大利亚国家政治的内向性和封闭性，妨碍了社会的发展，其消极影响延续至20世纪中期。

总之，澳大利亚国家政治制度的形成和确立不同于英、美等西方国家。后者是其历史发展和变革的产物，有一个长期的形成过程。而由英国移民殖民地演进而来的澳大利亚则很自然地移植了母国的社会和政治体制，在较短时期内就完成了国家的制度建设。但是，这又不是简单的照搬照抄，而是在许多方面既结合本国的实际情况，又吸取别国的成功经验。例如，在处理联邦政府与各州之间的关系问题上，澳大利亚沿袭了英国的地方自治传统，又选择采纳了美国的联邦制，这是澳大利亚国家建设上的一个显著特征。

（二）议会制度的完善

按照1900年《澳大利亚联邦宪法》，澳大利亚联邦在政体上仿效的是英国的议会制模式，即“威斯敏斯特模式”，在结构上参照的是美国的国会制模式，由此构成澳大利亚的议会制度。根据联邦宪法规定，澳大利亚最高立法机构是联邦议会。该联邦议会由英王（由总督代表）、参议院和众议院组成。这种模仿、糅合和扬弃英美等国相关制度而成的澳大利亚议会制度不是一蹴而就的，也不是澳大利亚人心血来潮的“杰作”，它起源于19世纪中期以来澳洲各殖民地在仿效欧美国家建设责任政府过程中所获得的经验和教训，是澳大利亚人自己的选择。他们认为，这种两院制有这样一些优点：（1）防止立法的草率与武断。法律是政府和民众的共同行为规范，与公民权利密切相关，应当审慎制定。如果只设一院，其立法可能会因缺乏监督机制而难免草率或偏激。而设立两院可使每一个法案都经过两院多次研讨，慎重制定，法律就可能做到精密完备，适应需要。（2）防止议会专横武断。议会是民众行使国家权力的代表机构，负有为民众的权利而制定法律和监督政府的责任。两院制可使两院之间相互产生制衡作用，进而构成“以权力制约权力”的局面，以达到防止其违背人民意志的效果。（3）平衡代表的利益。澳大利亚社会是一个多种社会利益共存的共同体，这使得各自利益不同的人们都希望自己的代表在立法机构能有一席之地，甚至可以主导立法。此外，澳大利亚又是联邦制国家，两院制议会还有维持联邦与各州之间平衡的特殊作用。

联邦众、参两院之间的关系类似英国的下院与上院。众议院的权力具有决策性作用，而参议院的主要责任是复议众议院所通过的议案。按照联邦宪法第二十四条的规定，众议院的职责主要是立法和制定政府预算，负责组成政府，并以质询财政审核来监督政府。参议院无权提出有关财政的议案，对于众议院提交的有关财政议案也仅有提出“要求修改”的权力，而不可自行修改‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。联邦宪法还规定，一旦参议院对众议院通过的议案不予通过或要求修改，众议院不同意，再次通过原议案，参议院再次否决或建议修改，而众议院仍不同意时，总督必须同时解散两院。在进行大选后，如果众议院仍通过原议案，参议院也仍要求加以修改或否决，众议院依然固执己见时，总督须召集两院联席会议，共同讨论原议案及修改案，如果两院联席议员过半通过，则全案视作通过。而在实际操作中，众议院一向以慎重的态度对待参议院的决定和意见。再有，由于受政党政治的影响，参议员往往首先忠于其所属的党派，与众议院中同党议员呼应，对众议院通过的议案予以通过或否决。因此，参议院又被人们称为“橡皮图章”或“妨碍院”。

1901年3月，澳大利亚选出第一届联邦议会。它由联邦参议院与众议会组成，与美国众、参两院的建构大致相同。两院议员均由公民投票选举产生。根据宪法第二十四条的规定，“众议院应由联邦人员直接选举产生的众议员组成之。众议员的人数应尽可能比参议员人数多出一倍……各州选出的众议员的人数应按照各州人口比例为准……每一原有州应至少选出众议员五人。”以第一届联邦议会众议员议席为例，新南威尔士26人，维多利亚23人，昆士兰九人，南澳大利亚七人，西澳大利亚五人，塔斯马尼亚五人。后因人口变化，议席数随之变化，1928年的众议院议席为：新南威尔士28人，维多利亚20人，昆士兰十人，南澳大利亚七人，西澳大利亚五人，塔斯马尼亚五人。议员任期三年。众议院议长通常从执政党议员中推举产生，负责监督该院工作和主持该院的讨论。按照宪法第七条的规定，“参议院由各州人民直接选举产生的参议员组成。……每州为一个选举区。……每一个州应有参议员六人。”这样，从1901年到1948年，参议员人数一直是36人。参议员任期六年，每三年改选半数，以保证参议院的连续性。这种与众议院选举不同的方式旨在抵消众议院按人口比例选举而造成的大、小州力量对比悬殊。参议院在开始议事前，选举出参议员一人为参议院议长，他的职责与众议院议长的职责基本相同。联邦宪法第五十三条的规定，“拨款或征税的议案不得由参议院提出……参议院不得修正征税或拨款维持政府常年工作的议案。参议院不得修正任何议案导致人民负担的增加。”换言之，参议院无权提出有关财政的议案。

澳大利亚议会议员的选举原则为：（1）实行普选制，凡本国公民，不分男女，年满18岁（原为21岁），在澳连续居住半年以上，而候选人则须连续在澳居住3年以上；（2）根据“强制性选民登记和投票原则”，选民不得无故不参加投票，违者必究；（3）“平等投票原则”，即每人投一票，其价值相等；（4）“秘密投票原则”，实行无记名投票。

对澳大利亚而言，其不仅是世界上最早实行普选制的国家，而且它普选的内容和形式上多有独到之处。第一，“秘密投票原则”在欧美国家本是通行的选举规则，但澳大利亚的改进赋予了它新的形式。在举行投票时，为了既加强保密性，又便于操作，澳大利亚人仅要求投票人在选举人名字前画“十”字。这种无记名投票方式产生于19世纪中期，后来，它不仅被1903年《联邦选举法案》确认，而且被世界上越来越多的国家所采用，被称为“澳大利亚投票法”。

第二，争取妇女的选举权是19世纪欧美国家妇女运动的重要内容之一，而在澳大利亚，这一问题则在顺理成章中得以圆满解决。由于澳大利亚一直处于劳动力不足状态，因此，较多的妇女走出厨房，进入工厂，以致澳大利亚妇女的就业率高于欧美国家，并且社会地位较高。从选举制度上看，澳大利亚是世界上率先赋予妇女选举权的国家之一。1894年，南澳大利亚议会通过授予妇女选举权的议案，其他各州随之效仿。1901年1月，联邦总理E.巴顿“虽然对妇女选举权问题没有多少兴趣”，但妇女拥有选举权已然既成事实，因此，他同意将其列入相关的联邦选举制度中。当然，能够当选议员的女性仍为数寥寥。1943年，联邦议会才拥有了第一位女议员。时至1970年，总共仅有32位妇女进入联邦和各州议会。

第三，选民以消极的态度对待选举是民主制国家在选举过程中常常遇到的棘手问题。第一次世界大战后，澳大利亚政府在选举进行中也面临着民众政治兴趣淡化的尴尬情况。于是，政府官员们决定效仿昆士兰州在1915年实行的“强迫选举制度”。1924年，联邦议会通过法令，规定联邦选举登记和投票都是强制性的，无故不投票的选民将被处以不超过10澳镑的罚金。有议员将1922年大选的投票情况称作“对民主政体的曲解”，而认为实行“强迫选举制度”的“主要目的是强制那些在澳大利亚享受着一切生活上的特权，享受着澳大利亚法律的一切利益的人比以前更加热切地去关心自己的国家的福祉”。这一选举制度的实施很快就产生了积极的效果。在实行强制性投票制后的第一次选举中，投票率一跃达到91%。而在以后的选举中，投票率也逐渐达到并稳定在95%-96%左右。

公平与公正是选举过程中的基本原则。以对用罚款为手段的“强迫选举制度”的改进为例，这种制度在执行过程中也遇到了不少难堪的问题，其中最常见的是态度消极的选民往往采取不分青红皂白，顺着候选人名单从上往下勾画“十”字。对于选举的组织者来说，这种被称为“毛驴选举”的做法“成为政治计划中必须加以考虑的一个因素”。于是，人们又进行了进一步的改革，推出了“选票优先顺序制度”。这种新的制度要求投票者必须给一个议员席位的每个候选人一个优先顺序，在对所有优先顺序得票数加以统计后，得到多数票的候选人获胜‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。这“给了那些令两大主要政党的党魁们头痛不已的小党派‘公平对待’的机会”。

按照《澳大利亚联邦宪法》而建立的澳大利亚议会制度则体现出了美国联邦制度的特性。澳大利亚联邦是由六个大小不一并实力悬殊的州联合而成的，其联合时的情形与北美独立战争后美国的十三州的状况相同。美国的“开国之父”们在构建国会时创造性地解决了各州在利益和权利上的争端，于是，澳大利亚人顺理成章地移植了美国人的做法，并取得了成功。

（三）政党制度的形成与演变

作为国家政治中心，联邦议会自然吸引着人们的注意力，成为政党制度形成的温床。虽然澳大利亚人并未着意引进西方的政党制度，但是，它是澳大利亚从英国移植议会制度和选举制度的必然产物。澳大利亚政党的性质、功能和结构与英国等其他西方国家政党的相关理论和概念是相同的。作为一种社会政治集团，它的主要作用为：组织民众选举，动员和协调国民，聚合社会各阶层为某种宗旨而奋斗；为国家政治机关提供和推荐公职领袖，制定和实施公共政策；组建“自由民族的政府”。政党一直是澳大利亚社会活动中最活跃和具有政治导向性的部分，政党的活动以及政党之间的关系越来越能体现或折射出社会集团和阶级的利益，成为澳大利亚政治的基础，进而形成了政党政治，而政党政治的发展则促成了政党制度的出现。政党制度则成为澳大利亚社会制度的重要组成部分，体现着社会各阶级、阶层、集团及个人在政治活动中的行为规范和相互关系。

由于澳大利亚政治制度的主体是移植和借鉴英国制度的产物，因此，澳大利亚政党、政党政治和政党制度的演进在各方面与英国等其他西方国家如出一辙。所以说，澳大利亚政党制度是英国政党制度在澳大利亚本土化的表现。在澳大利亚现代化发展进程中，政党制度的形成是一个能够体现澳大利亚民族国家成熟与发展水平的标志。作为英国社会的一个重要组成部分，已经相当完善的英国政党制度被英国移民自然地移植到澳洲，并在这里逐步本土化，进而形成了一种具有澳大利亚特色和符合澳大利亚国情的政治制度。

澳大利亚政党制度的形成是19世纪末至第二次世界大战前澳大利亚国家政治生活中的一大内容。自19世纪中期自治运动后，各殖民地议会愈加成为地区的政治中心。1901年澳大利亚联邦成立后，联邦议会和各州议会越来越多地吸引着人们的注意力。澳大利亚政党制度因此逐渐形成，并很快发展起来，其情形和性质同西方国家政党制度的形成相同。

澳大利亚政党的起源可追溯至19世纪上半期。在新南威尔士等地的社会政治生活中，“解放论派”与“排斥论派”之争演变出了澳洲社会政治中党派的雏形。由此开始，各政治党派代表着不同的利益集团在议会里唇枪舌剑，显示出各社会集团的利益冲突和社会热点问题，人们也习惯地将审视各政党的政治观点作为过问政治的主要方式和内容，并逐渐视执政党的政治观点为现行国家政策的主要内容和发展趋势。由于澳大利亚政治制度的主体是移植或借鉴英国的有关制度和模式，并且其再造水平“远远超过英国的任何一个殖民地，接近了英国本身的水平”，因此，澳大利亚的政党制度在性质、结构及功能等方面与英国的政党制度也是基本相同的。二者的区别一是英国的政党制度有一个长期的演进过程，而澳大利亚政党制度的形成过程则短得多；二是英国的政党从一开始就具有全国政党的性质，而澳大利亚的政党则是由澳洲原各殖民地的地方性政党逐步联合，然后逐渐成为全国性政党的。政党组织的出现和地方性政党的逐步联合与澳大利亚国家政治统一的进程是相吻合的，与澳大利亚民族国家的形成和发展是同步的。

在19世纪中期，英国的代议制和地方自治制逐步植根于澳大利亚，在澳洲各殖民地相继建立的责任政府中，出现了与英国相同的政党内阁，各地区的立法议会发挥着与英国地方议会相同的职能和作用。1891年4月，在“新南威尔士劳工选举联盟”的基础上，组建起了“新南威尔士工党”。这是澳大利亚第一个符合西方国家政党概念的政党。它在当年的大选中，获得了新南威尔士立法议会中的36个席位。其他各地也相继建立起了工党。同年，南澳大利亚的工会组织了“联合工人党”。也在这一年，南澳大利亚建立了“联合工人党”。1892年，维多利亚的工会代表大会组建了“进步劳工政治同盟”，不久又进一步改组成“维多利亚统一工党”。接着，昆士兰、塔斯马尼亚和西澳大利亚也成立了相应的工党组织。这些工党在各自地区的议会竞选中取得了不小的成绩，均在议会中占有一席之地。在1901年澳大利亚联邦成立前夕，六个殖民地的工党联合组建澳大利亚联邦工党，原各殖民地的工党成为联邦工党的支部。

在1901年召开的第一届澳大利亚联邦议会上，国家政治受到各州政党政治的影响。然而，各州的政党政治不仅不稳定，而且在诸多方面差异很大。在澳大利亚政坛上，有代表熟练工人和工会组织的工党，有代表工业资产阶级的自由党和代表农场主的保守党。由于这些党派大都代表所在各州的利益，因此，它们之间的争斗带有明显的地区性。以当时党派斗争的焦点——关税问题为例，新南威尔士力主推行自由贸易，而维多利亚和南澳大利亚则竭力主张采取保护关税政策。这场纷争的区分不是以政党为标志，而是大致以墨累河为地缘分界线。这时的政党政治几乎等同于地区利益之争，难以体现国家和民族利益。

此时澳大利亚各党派尚不同于英国等西方国家的政党模式，最显著的缺陷是都不具备完善的组织机构和稳定的社会取向，因此，可以说澳大利亚的政党制度尚未确立，只是处于“萌芽时期”。在这些党派中，工党在政治上最具有实力，较其他党派成熟。1904年，J.C.华森组成了世界上第一个工党全国政府。因此，在20世纪最初十年的澳大利亚联邦议会中，党派之争往往表现为工党与非工党集团之间的抗衡。1909年5月，在A.迪金的领导下，非工党集团正式建立自由党，作为在联邦议会中工党的反对派，两党制格局初定。在1913年大选中，自由党以一票之差意外地击败工党，其领袖J.库克出任澳大利亚第九任联邦总理。在这一系列变化与纷争中，各政党的地区性色彩趋于淡化，而面向全国的属性在强化，人们愈加将党派之争与国家政治联系在一起，澳大利亚的政党制度初见端倪。

1916年11月，工党因征兵问题发生第一次分裂，身为联邦总理的工党领袖W.M.休斯率追随者组成国家工党，有别于工党‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。次年1月，国家工党与自由党合并，组成国家党，休斯为该党领袖。在1917年5月的大选中，国家党大获全胜，得到了众议院75个席位中的35个。休斯继续出任联邦总理，而工党则元气大伤，自此在野13年。

第一次世界大战结束后，由新南威尔士、维多利亚、西澳大利亚的农场主组成的“澳大利亚农场主联合会”跻身澳大利亚政坛。在1919年12月的大选中，它在众议院中获得11个席位，居第三大党地位，并很快成为一个全国性政党。1920年1月，它更名为“澳大利亚乡村党”。至此，澳大利亚政党政治和政党制度基本形成，开始了澳大利亚政治上三党鼎立的时代。随着联邦政府在国家政治中地位的提高，各党派逐渐由地区性向全国性发展，其政治机构也趋于健全，逐步成为现代意义上的政党。在经历了一次又一次错综复杂的政党联合、改组、重组、更名等一系列变化，到20世纪80年代，澳大利亚政坛上的三党鼎立格局逐渐演变为澳大利亚工党、自由党和国家党。值得指出的是，一百多年来，澳大利亚工党是澳大利亚政党中历史最长的政党，也是现存世界上最早的工党。

20世纪20-30年代，政党制度在澳大利亚国家政治中已取得支配地位。同英国政党制度基本相同，它首先表现为政府由执政党组阁，执政党领袖理所当然地成为联邦总理，党的施政纲领相应得到本党党员和支持者的遵循和维护。其次，一个或几个稳定的全国性反对党作为执政党或联邦政府的对立面而存在，它们的地位得到宪法的保护和社会的认同。它们以合法的手段同执政党进行政治竞争，联邦议会和州议会则是政党交锋的主要场所。再次，在个人政治生涯中，政党的作用重大，政治家必须以参加某一政党，并依靠该党来寻求政治前途，而不是指望英王、总督、总理或某位政府要员的恩宠。大部分澳大利亚各级议会议员的竞选及竞选中的候选人已分属于各大政党，而无党派议员和独立的候选人只居少数，难有作为。

澳大利亚政党制度与英国政党制度一样，各党的趋同性是这种制度的显著特征。虽然各政党所代表的社会利益不同，它们所扮演的角色以及所制定的政策存在差异，但是，它们的性质是相同的，它们所致力的社会目标也不存在本质上的对立。这些政党的纲领在理论上并无不同，都是以澳大利亚的国家独立、社会稳定和经济繁荣为行动指南，力图最大程度和最大范围地体现国民的意愿，以争取社会支持。这使得各党派在诸多国家重大事务问题上不仅观点接近，而且在行动上步调一致。例如，在第一次世界大战和第二次世界大战的参战问题上，朝野各政党的态度是一致的。再有，在对待“白澳政策”问题上，工党的策略与做法既受制于澳大利亚的社会意识，又影响着其他政党。在20世纪建国之初，弥漫于澳大利亚社会的“白澳意识”决定了执政的工党将“白澳政策”作为澳大利亚的基本国策，该政策影响澳大利亚社会半个多世纪。其他政党无一例外地步其后尘。而到20世纪60年代，又因社会意识的变化，工党在1965年率先从党纲中删除了“白澳政策”的内容，进而又在1971年的第二十九届年会上通过决议，保证在移民问题上不再持种族主义的歧视立场。其他政党则纷纷趋之若鹜，先后改变了各自纲领中的种族主义观点。于是，“白澳政策”被逐步摒弃于国家政治与政策之外。

这种情况使得澳大利亚政治具有稳定性和统一性，国家政策得以保持延续性和一致性。以澳大利亚社会保障和福利制度的建立为例，20世纪60年代以来，各党派为了博得选民支持，竞相将其作为竞选纲领中的重要内容。1972年，以G.惠特拉姆为首的工党政府致力于全国统一的社会保障和福利网络的建设，以至于1973年12月民意测验的结果显示，74%的调查对象认为“政府一下子想做的事太多了”。1975年，J.弗雷泽组成自由党政府。他并未实现他在竞选时发出的豪言壮语：“要将澳大利亚……从工党的奴役下解放出来”，而是抵制住压力，提高税收，增加福利事业的经费，扩大福利制度的覆盖范围，使失业救济金金额的增长率超过了失业率的增长。

政党之间的分歧表现为各党派都力争使自己所代表的社会利益集团在国家政治生活中占据支配地位或充当一个举足轻重的角色。在国家政治中，对于执政党来说，反对党的主张和抨击往往是有益的忠告。再有，各政党为了赢得选民的支持和社会拥护，厉行社会改革，进而大大促进了澳大利亚现代化的发展。党派之间的相互抨击构成了国家政治生活的内容之一，看似势不两立，但是，各党派的性质都是全民党，其努力的方向又都是致力于服务国家，而不是服务于党派自身或是某个个人……而党派的一切全部运作均在宪法与法律框架之中进行，因此，这造就了党派的趋同性。对于这种趋同性现象，澳大利亚历史学家G.格林伍德评价道：“如果离开了这种情绪而孤立地考虑这些（各党派行动纲领）目的，那就会像是听一个没有指挥的交响乐队的演奏一般，因为使这个政治乐队的演出具有丰富的想象力和意义的是民族主义思想。”再如，自20世纪60年代，共和运动逐渐发展起来，共和国的建立已势在必行。对此，工党一直表现活跃，大力倡导共和主义，并抨击反对党妨碍共和运动的发展进程。而国家党等党派一方面指责工党的有关政策和策略，另一方面再三声明：“我们也是共和主义者，但认为建立共和国的时机尚未到来。”尽管这种趋同性并非澳大利亚的独创，而是英国及其他欧美国家政党制度中的共有特征，然而，它在澳大利亚表现得特别突出。尤其是随着澳大利亚社会中各阶层和各社会集团之间的差异趋于淡化和分歧逐步缩小，这种趋同性显得更加突出。

政党制度的趋同性特征导致了其又一个特征，即可变性。由于各党派之间基本上不存在本质上的区别和对立，使得可变性现象应运而生。社会需要的变化和政治形势的变幻一方面在政党之间造成竞争，在大选期间这种现象尤为显著；另一方面在政党内部引起种种争执和分歧。这一切使得各政党随时可以重组，党的高层人物随时可以发生变化。如果说在英国政党政治和政党制度中这一特征体现在18世纪末至19世纪中期，那么，在澳大利亚，它则出现于联邦建立至20世纪30年代之间。正是在一系列的分化、重组和更名中，形成了澳大利亚政坛上相对稳定的三大政党，即最初的工党、国家党和乡村党与后来的工党、自由党和国家党。政治家们为了实现自己的政治抱负与目的而流动或游走于各党派之间。可变性产生的作用一是大大促进了政党制度的趋同性，二是促使政治家致力于各种有益于社会的政治与经济改革，以争取更多的选民支持‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。所以，可变性没有造成社会混乱或无序发展，而是对发展和稳定产生了有益的影响。此外，澳大利亚政坛上还活跃着民主党、绿党、团结党、裁减核武器党等几十个党派。

总之，澳大利亚政党制度的形成和发展对澳大利亚的政治生活产生了重大影响。各路人马在议会大显身手，尽显才华，尤其是在大选期间。议会因此吸引着媒体和大众的注意力，国家政治也因此而表现出既灵活多变，又不失稳定的特色。作为“现代国家中最具效能的实体”，政党制度控制着澳大利亚社会，左右着澳大利亚政局。

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